从广义上讲，股权投资包括投资人在二级市场购买上市公司的股票、通过增资或从原股东处受让获得公司股权、单独或与他人共同新设公司等多种形式；狭义的股权投资仅指投资人通过新设、增资或受让等方式获得有限责任公司的股权。本文研究对象是狭义的股权投资，且仅限于国企职工对外股权投资的合法性及相关法律问题。

纵观现行规范国企职工持股、投资问题的一系列法规政策文件，仅有国资委出台的《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》（以下简称<规范意见>）第三（八）条对企业改制外的股权投资问题有所涉及。

《规范意见》第三（八）条“规范国有企业职工投资关联企业的行为”规定：“严格限制职工投资关联关系企业；禁止职工投资为本企业提供燃料、原材料、辅料、设备及配件和提供设计、施工、维修、产品销售、中介服务或与本企业有其他业务关联的企业；禁止职工投资与本企业经营同类业务的企业。”

“国有企业中已投资上述不得投资的企业的中层以上管理人员，自本意见印发后1年内转让所持股份，或者辞去所任职务。在股权转让完成或辞去所任职务之前，不得向其投资企业增加投资。已投资上述不得投资的企业的其他职工晋升为中层以上管理人员的，须在晋升后6个月内转让所持股份。”

由此可知，《规范意见》仅对国企中层以上管理人员投资关联企业作出了限制与禁止性规定，并要求限期整改。但对于国企职工（含中层以上管理人员）是否可以投资非关联企业无任何明文规定；对于中层以下普通职工是否可以自由对外投资企业（含关联和非关联）也无明确态度，但从“已投资上述不得投资的企业的其他职工晋升为中层以上管理人员的，须在晋升后6个月内转让所持股份”规定的背后逻辑来看，似乎是允许普通职工自由投资的。笔者认为，根据“法无明文禁止即允许”之法律原则，只要前述两种《规范意见》未限制或禁止的投资行为不违反《公司法》、《反不正当竞争法》等相关法律规定，在法律上应受保护。

一般而言，依据1988年《全民所有制企业法》注册成立的国有企业，以及依据1993年《公司法》注册成立的国有独资公司，才属于 “纯正”的国有企业。实践中关于国有企业范围界定的争议主要存在于国有控股（特别是相对控股）、参股企业是否属于国有企业。

根据国资委《关于实施<关于规范国有企业职工持股、投资的意见>有关问题的通知》（以下简称<实施意见>）第一条之规定：“《规范意见》所称国有企业，是指各级国有及国有控股（含绝对控股和相对控股）企业及其授权经营单位（分支机构）。由此可见，《规范意见》及《实施意见》所称的国有企业包含了国有控股（含相对控股）企业，未包含国有参股企业。

根据《实施意见》第一条的规定：“企业中层以上管理人员是指国有企业的董事会成员、监事会成员、高级管理人员、党委（党组）领导班子成员以及企业职能部门正副职人员等。企业返聘的原中层以上管理人员、或退休后返聘担任中层以上管理职务的人员亦在《规范意见》规范范围之内。”

笔者认为，对于高级管理人员的范围，应根据《公司法》及公司章程的规定予以确定。对于党委（党组）领导班子成员的范围，应当结合企业向上级企业或同级国资监管机构报备的情况进行认定。至于企业职能部门的正副职人员范围，则完全属于企业内部自行确定的事项。

最后还需特别指出的是，根据《规范意见》和《实施意见》同时禁止直接和间接违规投资的精神，上述被纳入中层以上管理人员范围的不得通过第三人代持股权的方式隐匿投资。

国有企业职工对外股权投资是否合法的关键在于投资对象系关联企业还是非关联企业。根据《规范意见》第三（八）条之规定，关联企业包含三种情形：

《公司法》中的关联关系。根据《公司法》第二百一十六条（四）的规定：“关联关系，是指公司控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员与其直接或者间接控制的企业之间的关系，以及可能导致公司利益转移的其他关系。但是，国家控股的企业之间不仅因为同受国家控股而具有关联关系。”

《企业会计准则》中的关联方关系。根据《企业会计准则第36号——关联方披露》第三条的规定：“一方控制、共同控制另一方或对另一方施加重大影响，以及两方或两方以上同受一方控制、共同控制或重大影响的，构成关联方。”根据《企业会计准则第36号》第四条的规定：

 “下列各方构成企业的关联方：

（一）该企业的母公司。

（二）该企业的子公司。

（三）与该企业受同一母公司控制的其他企业。

（四）对该企业实施共同控制的投资方。

（五）对该企业施加重大影响的投资方。

（六）该企业的合营企业 。

（七）该企业的联营企业 。

（八）该企业的主要投资者个人及与其关系密切的家庭成员。主要投资者个人，是指能够控制、共同控制一个企业或者对一个企业施加重大影响的个人投资者。

（九）该企业或其母公司的关键管理人员及与其关系密切的家庭成员。关键管理人员，是指有权力并负责计划、指挥和控制企业活动的人员。与主要投资者个人或关键管理人员关系密切的家庭成员，是指在处理与企业的交易时可能影响该个人或受该个人影响的家庭成员。

（十）该企业主要投资者个人、关键管理人员或与其关系密切的家庭成员控制、共同控制或施加重大影响的其他企业。”

同时，《企业会计准则第36号》第六条也规定：“仅仅同受国家控制而不存在其他关联方关系的企业，不构成关联方。”

从上可以看出，《公司法》第二百一十六条（四）对关联关系的解释较为笼统，重点在于“是否可能导致公司利益转移”，而《企业会计准则第36号——关联方披露》对关联方关系的解释十分细致，在识别关联关系时具有极高的参考价值。

值得注意的是，《规范意见》三（八）条还将“无国有股份”作为三种不同情形的关联企业的必要内涵，这便要求我们在进行具体认定时不能忽略这一要素而主观扩大关联企业的外延从而导致误判。

《规范意见》第三（八）条、《实施意见》第五条规定：“国有企业中已投资上述不得投资的企业的中层以上管理人员，应自《规范意见》印发后1年内转让所持股份，或者辞去所任职务。在股权转让完成或辞去所任职务之前，不得向其投资企业增加投资。已投资上述不得投资的企业的其他职工晋升为中层以上管理人员的，须在晋升后6个月内转让所持股份。”“逾期不规范有关人员持股行为的，要追究当事人及企业负责人的责任，隐匿持股情况或不按要求进行规范的要严肃查处。”

根据上述规定可知，对中层以上管理人员的投资限制主要基于其特定的职务身份，《规范意见》和《实施意见》对于违规投资的处理方式也充分体现了身份属性，即投资者如果坚持不转让已违规持有的股权，则需要辞去所任的职务，否则将被严肃查处。但遗憾的是《规范意见》和《实施意见》并未对具体法律责任作出明确规定。笔者认为一般后果是解除现有职务，没收违规投资所得利润（投资本金除外）。对于拥有党员身份或被视为“国家工作人员”的中层以上管理人员，还可能受到党纪处分或其他法律责任的追究。

另外，从法律关系上讲，绝大部分中层以上管理人员（党或国资监管部门委任的人员除外）与国有企业之间是劳动合同关系，笔者认为国有企业还可以依法按照企业的规章管理制度及双方签订的《劳动合同》约定对违规投资行为进行处理。

国资监管机构为规范国企职工持股行为，防止职工借改制持股或对外投资机会进行不正当的利益输送或转移，先后颁布实施《规范意见》、《实施意见》。如前所述，这两部规范性文件旨在规范改制过程中的职工持股行为，在职工对外股权投资方面的规定则寥寥数语。

随着国企改革不断深化，国家相对控股的企业随着混合所有制改革的推进日益增多，国有独资、控股企业的职工通过对外股权投资方式进行理财的需求日益增强，笔者认为现行的相关法规政策也应与时俱进，进行适当的改进和优化。如采取区分对待原则，加强国有独资或绝对控股企业中层以上管理人员对外股权投资的监管，强化投资报告义务和报告程序，并在现有规定的基础上明确、细化责任追究机制；放宽国有相对控股企业中层以上管理人员，特别是其他非国有投资主体委派的董事、监事成员对外股权投资的限制；法规政策明确赋予国企普通职工依法对外股权投资的权利、赋予中层以上管理人员依法投资非关联企业的权利，以充分保证国企职工作为普通公民对于自身合法财产的处置权；与此同时，也应当针对被限制投资的国企职工通过购买股权私募投资基金、信托产品等理财手段间接投资其他企业（包括关联或非关联企业）的新情况予以规范。