“四位一体”管理新范式：国有企业融合治理的深化路径与实践价值

2026-01-30

摘要

在深化国企改革、提升治理效能的政策背景下，“法律、合规、风险、内控一体化管理”（下称“四位一体”）已成为构建现代化企业治理体系的关键路径。本文基于政策演进与企业实践，系统剖析“四位一体”管理的制度逻辑、理论内涵与系统构建方法，旨在为国有企业实现管理融合、强化风险防控、提升治理效能提供理论参考与实践框架。

一、“四位一体”管理的制度演进与时代必然

理解“四位一体”管理的兴起，需置于我国企业监管体系演进与经营环境变迁的双重背景下考察。

（一）监管体系的立体化演进

我国企业监管体系经历了从单一合规要求向多维风险防控的系统性演进。早期企业管理侧重于法律事务与财务内控，随着《企业内部控制基本规范》（2008年）、《中央企业合规管理办法》（2022年）等文件的相继出台，合规管理与全面风险管理体系逐步建立并制度化。然而在实践中，法律、合规、风险、内控四大管理职能长期处于“各自为政”状态：法律部门聚焦合同审查与诉讼应对，合规部门紧盯监管红线与政策对接，风险管理部门侧重经营风险的量化评估，内控部门则着力于流程规范与执行监督。这种专业分工模式在特定阶段发挥了积极作用，但也逐渐暴露出职能重叠、标准不一、信息割裂、资源重复投入等系统性问题。

党的二十大报告强调“加强重点领域安全能力建设”与“提高防范化解重大风险能力”，国务院国资委近年来连续发布关于深化法治央企建设、强化合规管理、完善内控体系的系列文件。这一系列政策动向表明，国有企业监管范式正从“分散式要求”向“一体化监管”深刻转型——监管导向不再满足于企业建立独立的管理体系，而是更加注重各体系间的协同运作与效能整合，以形成系统化的风险防控合力。

（二）经营环境的复杂化驱动

当前国有企业面临的内外部环境呈现高度复杂性和动态性特征，主要体现在以下四个方面：

•监管多层化：企业需要同时应对行业监管、国资监管、证券监管、境外监管等多重监管要求，这些要求往往存在交叉甚至冲突，增加了合规管理的复杂度。

•风险交织化：传统经营风险与地缘政治风险、供应链安全风险、数据安全风险、ESG（环境、社会与治理）风险等新型风险相互叠加、快速传导，风险间的关联性与系统性显著增强。

•业务多元化：许多国有企业通过混合所有制改革、并购重组、国际化拓展实现了业务多元化布局，不同业务板块的风险特征与合规要求差异显著，对统一而又灵活的管理体系提出更高要求。

•技术颠覆性：数字化转型在提升运营效率的同时，也带来了网络安全、数据合规、算法伦理等新型管理挑战，传统风控手段亟待升级。

在此背景下，传统的“分而治之”管理模式已难以适应企业发展的现实需要。因此，构建一种能够整合管理资源、统一管控标准、贯穿业务流程的一体化治理模式，已成为企业应对复杂环境、实现可持续发展的必然选择。‘四位一体’管理正是在这样的时代需求下应运而生。

二、“四位一体”管理的理论内涵与核心要义

在明确其时代必然性的基础上，需进一步厘清“四位一体”的理论内核。本节通过辨析“融合”的本质特征与构建三维架构模型，阐释其区别于传统管理模式的核心要义。

（一）从物理叠加到化学融合的本质转变

“四位一体”管理的核心要义在于实现从形式“物理叠加”到实质“化学融合”的跨越。这种融合不是简单地将四项管理职能机械拼凑，而是追求价值目标、管理机制与组织能力三个层面的有机统一与深度协同。

•价值目标的融合：四大体系从各自为战转向共同服务于企业战略安全和价值创造这一根本目标。具体而言，法律管理不仅要防范法律风险，更要为企业经营决策提供法律保障与支撑；合规管理不仅要满足外部监管要求，更要内化为企业的竞争优势与管理素养；风险管理不仅要识别与评估风险，更要为企业把握风险中蕴含的战略机遇；内控管理不仅要规范业务流程，更要致力于提升运营效率与执行力。四者最终统一于企业可持续价值创造这一根本导向。

•管理机制的融合：通过建立统一的管理框架与管控语言，将法律审查要点、合规义务清单、风险评估结果、内控关键节点有机整合到同一业务流程中。例如，在重大投资决策流程中，应改变以往法律、合规、风险、内控部门串联审核的模式，转而构建一个融合法律可行性分析、合规性审查、风险评估与内控要求的一体化决策支持机制，从而提升决策效率并减少管控盲点。

•组织能力的融合：打破专业壁垒，通过培训、轮岗、项目锻炼等方式，培养既懂法律合规、又懂业务风险，还熟悉内控流程的复合型人才。同时，通过组织架构优化与权责体系重构，建立常态化、制度化的跨部门协同工作机制，形成管理合力。

（二）“四位一体”管理的三维架构模型

基于理论推演与实践观察，可以构建“四位一体”管理的三维立体架构模型，以系统刻画其运行逻辑：

•治理层次维，实现战略层、管理层、执行层三个层次的一体化贯通。战略层（董事会及其专门委员会）负责一体化管理的顶层设计、方向把握与监督评价；管理层（经营管理团队）负责一体化管理体系的建设、运行与持续优化；执行层（各业务单元与职能部门）负责将一体化管理要求嵌入日常业务操作。该维度旨在确保一体化管理贯穿企业决策、管理与执行全链条。

•管理要素维，推动法律、合规、风险、内控四大管理要素在制度、流程、标准、工具等层面的深度融合。这需要企业建立统一的制度框架、共通的管控语言、协同的工作流程以及集成的信息系统平台，使各要素在共同的管理基础上有序互动。

•运行过程维，覆盖从风险识别、评估、应对、监控、报告到改进的风险管理全过程一体化。通过建立全流程的闭环管理机制，确保四大管理要素在每一个管理环节都能协同发挥作用，实现动态管理与持续优化。

该三维模型从治理结构、管理内容与运行过程三个角度，为理解与构建“四位一体”管理体系提供了系统性框架。

三、“四位一体”管理的系统构建与实施路径

理论内涵需落地为具体行动。本节从战略、组织、制度、工具与文化五个层面，系统阐述“四位一体”管理体系的构建路径与关键举措，为企业提供循序渐进的实施框架。

（一）战略引领与顶层设计

成功的“四位一体”管理体系建设必须始于高层的战略共识与顶层的系统设计。企业应当：

1．战略锚定：将一体化管理明确纳入公司中长期发展战略，清晰界定其在公司治理体系中的功能定位与价值目标，使之成为企业高质量发展的支撑要素。

2．机制保障：在董事会层面设立专门的委员会（如“风控合规委员会”），负责一体化管理的战略指导、重大事项审议与监督评价；同时，制定清晰的“四位一体”建设路线图与实施计划，分阶段、分步骤扎实推进；并建立由企业主要领导负责的跨部门推进机制，确保资源配置与协同障碍的有效化解。

（二）组织重构与权责明晰

有力的组织保障是“四位一体”管理落地的关键。企业需要：

1．设立牵头部门：设立或明确一个具备统筹权威与协调能力的一体化管理牵头部门（如“一体化管理办公室”），赋予其体系规划、标准制定、协调推进与监督落实的权责，避免多头管理。

2．压实业务一线责任：明确各业务部门及其负责人是本部门风险防控与合规管理的第一责任人，通过岗位职责修订、流程嵌入等方式，将一体化管理要求切实转化为业务人员的日常行动准则。

3．构建协同机制：建立常态化的跨部门联席会议、专项工作组等协同平台，促进信息共享、问题共商与行动协同。

4．强化考核牵引：将一体化管理的执行情况与成效纳入部门与个人的关键绩效考核指标，通过考核激励引导行为转变。

（三）制度整合与标准统一

制度整合与标准统一是“四位一体”管理得以规范运行的基础工程。重点任务包括：

1．制度全面梳理：对现有制度文件进行全面盘点与解构，识别制度间的重叠、冲突与空白地带。

2．制度体系重构：制定统一的《一体化管理制度框架》，按照“基本制度-管理办法-操作细则”三个层级，对原有制度进行整合、精简与重构，确保同一管理事项在同一层级由一套制度规范，消除“制度打架”。

3．统一管控标准：建立贯穿各体系、统一使用的风险分类标准、评估标准、风险等级标准及应对策略标准。例如，采用统一的风险评估矩阵与语言，使法律风险、合规风险与经营风险可在同一尺度下进行比较与排序。

4．流程深度融合：基于业务价值链，重新梳理与设计关键业务流程，将法律审查、合规检查、风险评估、内控审核等管控要求有机、无缝地嵌入关键业务流程节点，最终形成“一张业务流程图、一套融合管控要求”的直观指引。

（四）工具创新与方法升级

“四位一体”管理的有效运行需要配套的工具支撑与方法创新：

1．一体化风险清单：针对不同的业务场景，开发融合了法律底线、合规红线、关键风险点及内控要求的一体化风险清单，实现风险的场景化、可视化、具体化与责任明确化。

2．协同版内控手册：突破传统内控手册仅聚焦流程控制的局限，编制融合了法律合规刚性要求、关键风险控制措施与流程操作规范的内控手册，使其成为业务人员可执行、易理解的操作指南。

3．智能化管控平台：建设或升级集成化的一体化管理信息系统，打通法律、合规、风险、内控的数据壁垒，实现管理数据的互联互通、关键风险的实时监测与预警，推动风险管控从依赖“人防”向“人防+技防”结合转变。

4．综合评估工具：开发能够同时评估法律合规风险敞口、经营风险水平及内控体系有效性的综合诊断与评估工具，提升管理评估工作的效率、覆盖广度与结论的准确性。

（五）能力建设与文化培育

“四位一体”管理的可持续发展，最终依赖于组织成员能力的提升与融合文化的形成：

1．分层分类培训体系：针对董事会成员、高级管理人员、中层管理者、一线业务及风控合规人员等不同群体，设计差异化、针对性的培训内容与形式，全面提升全员的“四位一体”管理意识、知识与技能。

2．复合型人才培养：通过跨部门轮岗、专项技能培训等多种方式，有意识地培养与储备一批既精通专业又熟悉业务、具备系统思维能力的复合型管理人才。

3．深度融合文化建设：通过高层持续宣导、内部典型案例分享、评选表彰先进等方式，潜移默化地营造“风险意识无处不在、合规要求人人有责、内部控制事事相关”的融合文化氛围，并将一体化管理的核心理念逐步融入企业核心价值观。

4．知识管理与持续改进：建立“四位一体”管理知识库、最佳实践案例库与问题经验库，促进管理知识、工具与经验的沉淀、共享与迭代，为体系的持续优化提供养分。

四、结论与展望

“法律、合规、风险、内控一体化管理”不仅是管理工具与方法的创新集成，更是企业治理理念与管理思维方式的深刻变革。它代表了在复杂动态环境下，国有企业向治理现代化迈进的核心方向，是深化改革、提升核心竞争力的必然选择。

成功构建并有效运行“四位一体”管理体系，要求企业具备前瞻的战略眼光、坚定的改革决心与系统的实施思维。需从顶层设计着手，在战略、组织、制度、流程、技术与文化等多个维度协同推进，持续努力。这一过程既需要企业内部的共识凝聚与资源投入，也需要在广泛借鉴国内外先进实践的基础上，结合自身行业特点与发展阶段进行创造性的探索与适应性调试。

当前，我国国有企业正处在转型升级、实现高质量发展的关键时期。“四位一体”管理为企业系统应对内外部不确定性、筑牢风险防控体系、提升运营合规效率、最终实现战略目标提供了强有力的管理框架与实施路径。当然，一体化管理的构建与深化非一蹴而就，企业在推进过程中可能面临职能壁垒难以打破、既有信息系统整合复杂、复合型人才储备不足等现实挑战。这要求实施过程既要有战略耐心，也要保持战术灵活，坚持循序渐进、持续迭代的原则。

展望未来，随着监管政策的持续深化、企业实践的不断积累以及数字智能技术的更广泛应用，“四位一体”治理模式的内涵将不断丰富，工具将愈加智能，效能也将日益凸显。那些能够洞察趋势、及早布局、并坚持系统化推进一体化管理的企业，必将在日益严峻复杂的市场环境与监管环境中，构筑起独特的治理优势，从而实现基业长青，行稳致远。

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