美国政府的签证禁令以及相应影响

2020-11-18

2020年6月22日，特朗普签署行政命令，宣布暂时禁止部分外国人通过一系列工作签证进入美国，直到 2020 年 12 月 31 日，届时如有必要还将延期执行。据媒体估计，该签证禁令可能会导致 52.5 万人无法入境。但是，已经持有效签证以及身在美国的不受影响。

这是特朗普政府继今年在4月22日发布行政命令，暂停对美国境外的移民申请人发放移民签证之后，第二次发布限制对外国人发放签证的行政命令，而这一次签证禁令影响到的签证类型比第一次多出许多。此次受禁令影响的签证类型主要包括：H-1B、H-2B签证及其随行家属；涉及实习、受训、教师、夏令营顾问、换工住宿、暑期旅游项目等情况的J类签证及其随行家属（交流访问类的J类签证不受影响）；L类签证及其随行家属。

然而该行政命令一出，立刻遭受到多方的质疑。美国制造商协会（National Association of Manufacturers）、美国商会（USCC）、美国零售商协会（National Retail Federation）等几家美国影响力巨大的行业协会随后在加州北区联邦地区法院起诉美国国务院和国土安全部，要求法官否决上诉工作签证禁令。包括苹果、谷歌、微软、亚马逊、英特尔、Adobe、Netflix、Facebook、Twitter、PayPal、Uber 在内的 52 家美国科技公司联合向法院提交了 “法庭之友” （Amicus Curiae）意见书。

加州北区联邦地区法院于10月1日作出裁决，禁止美国国务院和国土安全部针对各个原告及其下属的会员执行行政命令中禁止相关签证持有人入境以及颁发相关签证的禁令，这一临时禁制令立即生效。作出裁决的Jeffrey White法官在裁决中指出，总统的行为很有可能超出了他的权力范畴。这项行政命令是签证禁令，而非入境禁令，处理的是美国国内的经济问题和移民问题，和总统处理外交事务的权力无关。移民事项是一个有着明确立法特权的领域，因此法院必须对总统在此类事项上的权力进行某种程度的限制。总统不可以仅仅通过行政命令的方式就取消国内专门制定的四类工作签证。虽然总统拥有暂停外国人进入美国的自由裁量权，但是这一权力也不是没有边际的。虽然特朗普政府曾经发布过“穆斯林禁令”，禁止来自于六个穆斯林国家的国民入境美国，该禁令也得到了联邦最高法院的支持，因为“政府做了全面的评估，做了详细报告”之后才发布“穆斯林禁令”以保护美国的国家安全。但是，在颁布此次签证禁令之时，政府并没有提供足够的理据来支持该禁令的正当性。总统在禁令中声称颁布该禁令是为了保护美国公民的工作机会，然而并没有任何政府部门提供数据表明非移民签证申请人对于美国经济和美国就业率有负面的影响。

需要注意的是，法院的临时禁制令只针对几个原告协会及其下属会员而已，对于其他大部分的签证持有人或申请人是没有任何影响的，不属于几个原告协会及其下属会员的其他签证持有人或申请人依然受到签证禁令的限制。美国政府已经于10月29日就临时禁制令向联邦第九巡回法院提起了上诉。但是上诉并不影响该临时禁制令的生效状态，除非被上诉法院推翻，否则该禁令将保持有效。

不可否认的是，美国政府近期的一系列限制外国人通过一系列工作签证入境美国会对雇佣外国人的美国公司以及员工造成严重的影响。准备申请相应的H类、L类和J类签证赴美的签证申请人及其配偶家属不得不暂停赴美的计划，等待下一步的政策发展。对于美国公司的外籍雇员及其配偶家属来说，如果在禁令颁布之前已经取得相应的有效H类、L类和J类签证的，则不受这一禁令影响。如果在禁令颁布之前已经身处美国境内并且有合法停留权限的外籍雇员及其配偶家属来说，也不受这一禁令影响，还可以根据情况在美国境内申请转换身份。但是如果虽然在美国境内合法停留，但是选择出境申请新的H类、L类和J类签证的，则会受到禁令的影响，不仅可能无法从使领馆取得签证，也会被暂时禁止入境美国。因此建议该类人士谨慎选择出境办理签证的时机，建议如非必要尽量先不要出境，只要在美国境内保持有合法的身份就无需出境办理签证。

在申请美国签证时，虽然大部分人直接面对的是美国国务院下属的使领馆，但是真正决定是否颁发签证的是美国国土安全部下属的公民及移民服务局（“移民局”）。移民局是联邦政府机构，也只受联邦法律的管辖。法律通常给予移民局很大的裁量权去更改签证与移民规则。

虽然还没有得到正式的选举人投票确认，但是目前已经可以基本确定，民主党总统候选人拜登很有可能会成为下一届美国总统，而民主党的移民政策与现任共和党的移民政策有很大不同。但是即使拜登在明年一月顺利当选，目前的签证禁令还将至少保持有效到今年的12月31日，并且不排除现任政府会延长此签证禁令，或者颁布新的签证禁令的可能性。在美国和全球疫情还未得到有效控制之前，不管是民主党还是共和党在下一届政府执政，未来一段时间移民局的政策都极有可能会经常发生变化。

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