我国高新区建设及管理刍议——以国外园区管理要点对比为视角

2020-10-22

编者按：

本文作者曾在国内知名高新区提供两年驻点法律服务，近距离感知国内高新区的建设及管理现状。本文旨在通过对比国内外高新区管理的主要制度及实务要点，并结合我国高新区管理实际，为读者了解我国高新区运行管理制度提供参考。

2020年7月17日，国务院发布《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（国发〔2020〕7号，下称“国发〔2020〕7号《若干意见》”），明确要坚持创新驱动、引领发展的原则，优化创新生态，集聚创新资源，提升自主创新能力，引领高质量发展。自此，我国高新区被赋予了新的时代使命。

回溯到1988年，邓小平提出“科学技术是第一生产力”的科学论断，同年，国务院批准建立高新区——北京市新技术产业开发试验区（即“中关村”），拉开了我国建设国家高新区的序幕。2019年，全国169家高新区共实现生产总值12.2万亿元，占国内生产总值的12.3%；上缴税费1.9万亿元，占税收收入的11.8%；出口总额4.1万亿元，占外贸出口总额的21.6%。

一、高新区的定义

国际上知名的高新企业聚集的园区（如英国的剑桥科技园、日本的筑波科学城等），大多以高等学府为依托，吸引或孵化高新企业，是推进生物医药、电子信息、数字媒体、环境生态等行业技术创新的高新产业集群效应的特定区域。

我国所称的高新区通常是“高新技术产业开发区”的简称^[1]，是为促进高新技术产业发展设立的特定经济区域，主要任务是促进高新技术与其它生产要素的优化组合，创办高新技术企业，运用高新技术改造传统产业，加速引进技术的消化、吸收和创新，推进高新技术成果的商品化、产业化、国际化。从批准主体来看，高新区可分为国家高新区及地方高新区，国家高新区由国务院批准成立，地方高新区由地方各级政府批准成立。

二、国内外高新园区管理要点对比

（一）园区的建立

在我国，根据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》（国科发火字〔1996〕061号，下称《暂行办法》）的规定，国家高新区由所属的省、自治区、直辖市、计划单列市科委向国务院或国务院授权的科技部报送相关材料申请建立，并由国家科技部受理和承办新建开发区的申报，审批和审定高新区区域的范围和面积。《暂行办法》实施后，我国各地依此制定了本地的高新区新建流程。以广东为例，根据《广东省省级高新技术产业开发区管理办法》（粤府函〔2019〕239号）的规定，广东省省级高新区由地级以上市人民政府向广东省政府报送相关材料申请，在广东省科技厅牵头相关部门组织考察及征求意见后，由广东省政府审定批复建立。

在国外，高新园区存在由高等学府建立的情形。如在英国，剑桥大学具有数百年的学术研究传统，上世纪60年代末注重加强教学与科研的联系，着手将以科学为基础的工业吸引到剑桥，于是剑桥大学三一学院于1970年建立了剑桥科技园。^[2]

与我国经过行政审批新建高新区相比，国外自发建立的园区或存在因缺乏政府统筹而致资金融通、人才引进等举措难以高效落实的风险，但由高校建立的园区，其自主选择而引进的企业符合高校对于科技创新发展的需求。

（二）引进企业、项目和人才

1.引进企业或项目

我国部分地方对高新区引进企业或项目的程序作出了明确规定，如《深圳经济特区高新技术产业园区条例（2019修正）》、《厦门经济特区高新技术产业园区条例（2014修正）》，均明确规定企业或者项目进入当地高新区的条件及申报材料等内容。

国外企业或项目进入高新园区的方式之一是企业或项目之间通过相互竞争、优胜劣汰后，最终由市场决定是否入驻。且一旦入驻，必须接受统一的技术标准和优惠政策，如美国硅谷^[3]。

我国对企业或项目入驻高新区采取审批制，事先公示入驻条件，拟入驻主体依此准备申请材料，由当地高新区行政部门或者管理机构审批，事前审批可使得拟入驻企业或项目根据公示的信息作出初步判断，并准备相应的申请材料；国外竞争入驻模式虽没有统一的入驻条件，能否入驻由市场决定，一定程度上能避免人为操纵结果的风险，但完全交由市场决定易形成垄断，尤其对于难以与大型企业抗衡的小微企业，入驻园区的难度大。

2.引进人才

高新区的持续发展离不开人才，为吸引培养人才，国发〔2020〕7号《若干意见》规定了我国国家高新区引进、培养人才的主要方式。地方上如北京高新区，根据北京政府印发的《关于新时代深化科技体制改革加快推进全国科技创新中心建设的若干政策措施》（京政发〔2019〕18号）的规定，对于外籍人才引进及服务保障作出了详细规定。

国外园区比如美国硅谷，为了鼓励人才向园区企业流动，企业推行股票期权制度，将人才的利益与企业的利益紧密联系，激发人才的积极性，以此为企业创造价值^[4]。

我国高新区人才引进和培养较多依赖政府，政府作为行政部门，有着强有力的举措；国外园区入驻企业凭借各自实力自发吸引人才的方式，力度和受众范围不及政府影响力大，但人才与企业可以较好地双向选择，有利于优化资源配置，引入刚需之才。

3.通过孵化器孵化高新企业、引入人才

我国《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号，下称国办发〔2017〕7号《若干意见》）原则规定鼓励高新区加快发展科技企业孵化器。《科技企业孵化器管理办法》（国科发区〔2018〕300号）规定科技企业孵化器（含众创空间等）是以促进科技成果转化，培育科技企业和企业家精神为宗旨，提供物理空间、共享设施和专业化服务的科技创业服务机构，是国家创新体系的重要组成部分、创新创业人才的培养基地、大众创新创业的支撑平台；此外，该办法还明确了国家级科技企业孵化器的认定条件、申报与管理等内容。此后，各省、市依此陆续出台了当地的孵化器管理办法，以江苏省为例，2019年8月5日，江苏省科学技术厅发布《江苏省科技企业孵化器管理办法》，就江苏省省级科技企业孵化器认定条件、申报与管理等内容作出了具体规定。

国外如英国剑桥科技园，由于园区是由大学建立，科技园的产生、发展和成长都与大学本身有着密切的联系。英国企业的孵化器大部分由高校、政府、企业共同创立的，政府在园区建设初期提供一定的财政支持后，通常不再提供财政支持。

两相比较，政府在孵化器发展中所起的作用不尽相同。英国孵化器的运营管理依托之一是政府的政策扶持，但孵化器的管理是由企业独立运作。我国的孵化器主要通过政府投资、行政事业化的模式进行管理^[5]。

（三）激发高新区持续创新力

创新是各国提升国际竞争力的重要手段，我国《国家高新技术产业开发区技术创新纲要》（国科发火字〔2005〕16号）规定了推动国家高新区技术创新的主要举措，包括加强国家高新区技术创新人才队伍建设、增加科技投入、完善风险投资机制、适当扩大和调整国家高新区的区域与面积、积极开展横向联合、促进技术创新联盟的形成、营造国家高新区良好的创新文化环境、依法加强管理和评价。此外，各省市对当地高新区的技术创新也出台了众多规定，如《北京市人民政府关于进一步做强中关村科技园区的若干意见》（京政发〔2005〕22号）提出的设立创业投资引导资金、鼓励创业投资企业发展等举措。

世界范围内，就对创新的执着和成效而言，不得不提及一个国家——日本，该国从二战后到发展为发达国家仅历经几十载，其中高新园区功不可没。日本筑波科技园最具创新的举措是对园区的各类主体进行调查，并将此制度化后形成《筑波科技园区机构概要调查报告书》，通过综合运用各种调查方式，了解园区的创新发展实况，形成资料库，并适时应用调查结果，以确保持续创新^[6]。

我国的创新政策也是在大量调查调研的基础上制定的。将调查研究方式形成制度化，虽加大调研人员的工作量，但可以掌握第一手资料，及时发现和解决问题，进而持续提升高新区的创新力。

（四）园区内主体享有的优惠待遇

1.税收优惠

我国《国家高新技术产业开发区税收政策的规定》规定了国家高新区内的高新技术企业享有的税收优惠。此外，各省市也通过制定政策给予入园企业相应税收优惠，如《吉林市人民政府关于吉林高新技术产业开发区税收优惠政策的暂行规定》（吉市政发〔1993〕3号）对于吉林高新区内的高新企业的税收优惠作出了详细规定。

国外亦通过制定法规政策，给入园企业提供各种优惠，包括研发费用扣除制度、加速折旧、教学与科研的慈善捐赠扣除等。早在1954年，美国国会就出台相应的税收法典，确立了科研经费扣除机制^[7]；日本于1950年颁布《预扣赋税率制度》和《实验用机械设备特别折旧制度》等，用以减轻重要外国科技的使用费^[8]；韩国也针对科技人员同样给予适当的税收减免^[9]。与国外相比，虽然我国高新区建立起步较晚，但国家和地方对高新区内的高新技术企业或人才等主体的税收优惠政策已较为全面。

2.其他优惠

我国《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》规定了国家高新区内的高新技术企业享有的除税收优惠以外的其他优惠，包括进出口货物的关税优惠、进出口业务、资金信贷等。此外，地方亦出台相关规定，如《南宁高新技术产业开发区管理委员会关于南宁软件园优惠政策的规定》（高新管字〔2007〕242号）对南宁高新区内的企业享有的资金配套、租房优惠等作出了规定。

国外如英国的高新区着重颁布了对教学、研究人员以及校内毕业生的优惠政策，用以支持教学研究、保护知识产权、鼓励在校的教研人员和学生在高新园区内自主创业^[10]。

我国高新区优惠政策的受众主体集中在高新区内的企业和个人；国外通过让高校获得优惠福利的方式，激发园区内高校科教人员、学生在高新区内的创业积极性，也可推动高新区的创新、经济发展。

（五）资金融通

投融资是一国扶持高新区发展的重要举措，国发〔2020〕7号《若干意见》对国家高新区内的金融服务作了原则性规定，即鼓励商业银行在国家高新区设立科技支行；支持金融机构在国家高新区开展知识产权投融资服务，支持开展知识产权质押融资，开发完善知识产权保险，落实首台（套）重大技术装备保险等相关政策；大力发展市场化股权投资基金；引导创业投资、私募股权、并购基金等社会资本支持高成长企业发展；鼓励金融机构创新投贷联动模式，积极探索开展多样化的科技金融服务；创新国有资本创投管理机制，允许园区内符合条件的国有创投企业建立跟投机制；支持国家高新区内高成长企业利用科创板等多层次资本市场挂牌上市；支持符合条件的国家高新区开发建设主体上市融资。各省市对当地高新区内金融投资服务也作出了相应规定，如上海市于2009年11月27日转发金融办等八部门的《关于本市加大对科技型中小企业金融服务和支持实施意见的通知》（沪府办发〔2009〕52号），从担保、银行、基金等金融领域在上海市高新区内提供特有服务作出了相关规定。

国外高新园区及其金融环境的形成早于我国，重视风险投资，比如在英国，风险投资发展已很成熟，投资公司包括政府性质的、私营性质等各种类别；资金来源渠道多，包含清算银行设立的风险投资基金、投资机构支持的基金、政府部门设立的风险投资以及其他主体设立的基金。英国风险投资于计算机、通讯、咨询、生物医药等领域，这些领域是英国科学园区内企业所属的主要行业，英国风险投资对象主要针对于科学园区。

根据哈佛大学勒纳教授的研究，风险投资对于技术创新的贡献，是常规经济政策作用的3倍，更有利于高新企业的发展。

（六）其他

在我国，除前述要点外，国家和地方从生态环境、知识产权、科技成果产业化等方面就高新区的建设发展作出了相应规定。此外，科学技术部1999年6月29日发布《高新技术产业开发区评价指标体系（试行）》，旨在规范高新区的评级，并从技术创新、创业环境、发展、贡献、国际化各维度规定了高新区评价为一级指标或二级指标的权重内容。

国外关于园区的其他制度内容，如知识产权保护、科技成果产业化以及生态环境等内容亦有诸多规定，如美国在上世纪70年代就注重开发清洁能源；日本在本世纪更注重推动科研和企业间的信息互动与交流。相比于国外，我国对高新区的法规政策规定面已日趋完善，若为更有效实施法规政策，可作出更具实操层面的细化规定。

三、国外园区管理方式对我们的启示

（一）切实发挥高等院校对高新区的作用

我们在实践中发现一些高新区内虽存在高校，但园区管理主体尚未与高校达成合作共同建设或管理高新区。高校参与建设、管理高新区可以激发教研人员、学生自主创业的积极性，有利于将科研成果及时转化为产业资源。高新区管理主体、高新技术企业可与高等院校等机构加强合作，使得产、学、研发挥更大的集合作用。

（二）重视企业的自主作用

在我国，企业入驻高新区的目的多数为获取享受高新区优惠政策的资格，据了解有些高新区内企业相互间联动沟通少，人才引进主要依赖政府优惠政策。而国外高新区的企业注重与园区内企业的沟通合作，并通过转让股票期权的方式引进人才。因此，如企业间能主动加强联系、企业主动引进人才，可以有效减轻高新区管理主体统筹协调、人才引进等工作量。

一个高新区内的企业通常有几百上千家，若其习惯凡事都与管理主体联系，将使得管理主体工作冗杂。据此，高新区管理主体可倡导园区内企业通过自主吸引人才、企业间加强联系合作、以及龙头企业带动产业链企业的方式提升高新区活力、持续创新，进而形成良性的园区生态和较为轻松的管理氛围。

（三）加大对高新区企业风险投资的比例

风险投资通常向初创企业提供资金支持，实务中此处的初创企业大多拥有高新技术，这种投资对象是否能在短时间内将科技成果商业化、产业化存在不确定性，因此风险投资存在高风险，但只要投资成功，则回报明显高于其他投资。国外园区中风险投资在各种投资方式中占比较高，持续促进着高新企业的发展。

据了解，一些知名高新区内的高新企业通过风险投资金融渠道获得融资的占比不高，为更好地将资金流入高新企业，增强创新能力，高新区管理主体可通过以下途径加大对于园区企业的风投比例：（1）引入风险投资机构（如天使母基金或者其他的风投企业），在园区内组织、举办推介会；（2）自行成立风投部门或者风投类的企业，将资金投入园区内适合的高新企业。

（四）因地制宜，做好精细化服务

据了解，国内有部分高新区的管理主体，因法规政策未细化，影响了推进园区管理的主动性与创新发展。国发〔2020〕7号《若干意见》从提升自主创新能力到营造高质量发展环境等七大维度规定了二十一项举措，内容涉及土地资源优化配置、绿色生态园区建设等高新区运营管理各方面内容，相关管理主体可以结合园区入驻企业的实际情况，加强与主管部门的沟通，形成各高新区自身的管理制度。

四、结 语

目前我国已有一大批具有世界影响力的创新性产业集群在高新区形成，高新区的法规及相关配套政策也日趋完善。了解国内外园区管理方式、借鉴国外管理经验，有利于我国高新区的发展建设，期待我国涌现出更多的具有国际竞争力的高新产业集聚地。

文中备注：

[1]《关于建立国际企业孵化器的工作意见》（国家科学技术委员会(已变更)发文，1997年9月5日发布）、《关于加速国家高新技术产业开发区发展的若干意见》（科学技术部发文，1999年8月11日发布）、《关于大力推进体制机制创新、扎实做好科技金融服务的意见》（中国人民银行,科学技术部,中国银行业监督管理委员会(已撤销),中国证券监督管理委员会,中国保险监督管理委员会(已撤销), 国家知识产权局发文；2014年1月7日发文）均规定高新区为高新技术产业开发区的简称。

[2]英国剑桥科技园官网：https://www.cambridgesciencepark.co.uk/

[3]付饶闻博，《中国光谷与美国硅谷的比较研究》，2013年5月

[4]付饶闻博，《中国光谷与美国硅谷的比较研究》，2013年5月

[5]刘艳莉，《国内外企业孵化器运作模式的比较与启示》

[6]魏素敏、王敬英、顾玲琍，《日本筑波管理模式对我国科技园区的启示与借鉴》

[7]马欣员，《美国科技政策及效应研究》

[8]李丹琳，《日本科技创新研究》

[9]郭建平，《科技园区法规政策的国内外比较研究》

[10]耿艳玲，《英国科学园区的发展及对我国的启示研究》

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