关于建设工程质量及竣工验收裁判规则的梳理及分析

2020-09-11

引言：

建设工程质量是指在国家现行的有关法律、法规、技术标准、设计文件和合同中，对工程的安全、适用、经济、美观等特性的综合要求。工程质量是建设工程的生命。只有工程经过竣工验收，确定工程质量合格后，工程方可交付使用，承包人才得以请求支付工程款。针对承包人支付工程款的请求，发包人亦会往往以工程质量不合格为由抗辩。本文拟针对建设工程实务中常遇到的工程质量、竣工验收事宜，对相关裁判规则分析梳理，以期与大家交流学习。

一、建设工程质量合格的确定：竣工验收合格

建设工程竣工验收，是整个工程建设的最后阶段，是全面检验工程建设是否符合设计要求和施工质量的重要环节。^[1]《建设工程司法解释（一）》第2条规定，“建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持”，《建设工程司法解释（二）》第19条规定，“建设工程质量合格，承包人请求其承建工程的价款就工程折价或者拍卖的价款优先受偿的，人民法院应予支持”。据此，工程质量合格通过竣工验收，是承包人请求发包人支付工程款的前提条件。

即将于2021年1月1日生效实施的《民法典》第793条对《建设工程司法解释（一）》第2条进行了修改，在合同无效工程竣工验收合格的情况下，关于承包人的价款支付请求是“可以参照合同约定折价补偿”。《民法典》给承包人的工程款支付请求增加了不确定性，加大了对合同有效性的要求，但也同样明确了“建设工程经验收合格”的前提。

（一）竣工验收的条件及程序

1．建设工程应当具备法定条件，方可进行竣工验收

《建设工程质量管理条例》（2019修订）第16条对竣工验收的条件进行了明确规定，“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘查、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。”

住建部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》（建质〔2013〕171号）第5条将竣工验收条件进一步增加及细化，如增加了“建设主管部门及工程质量监督机构责令整改的问题全部整改完毕”。

实践中，如果当事人约定的竣工验收条件低于法定条件的，应以法定为准；约定的条件高于法定的，以约定为准。如江苏高院（2016）苏民终468号案中，“住建部2013年《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第5条规定了建设工程竣工验收的条件，其中第10项为建设主管部门及工程质量监督机构责令整改的问题全部整改完毕。本案施工合同约定了工程质量标准为：按国家现行规范和验收标准验收，工程质量必须达到图纸设计要求和建设工程施工合同要求，并通过苏州市相关部门验收核准备案后为准。……虽然建设单位、监理单位、施工单位、设计单位于2010年12月25日对涉案工程竣工验收合格，但吴江市建设工程质量监督站于2011年1月12日要求对本案工程进行整改，要求将存在问题整改完成后验收有效，因此，本案竣工日期不应以四方验收的日期为准，而应以整改完毕的日期作为实际竣工”。

2．竣工验收的程序

如上所述，竣工验收是工程整个建设过程的最后一个工序，是建设工程由建设到准入使用的标志。具体而言，其程序是“发包人收到承包人的工程竣工验收申请后，根据建设工程质量管理法律制度和建设工程竣工验收技术标准，以及建设工程合同（勘查设计合同、施工合同、监理合同等）的约定，组织设计、施工、监理等有关单位对工程查验接收的行为”。^[2]住建部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》（建质〔2013〕171号）第6、8、9条对竣工验收的程序进行了比较详细的规定：

第一，工程完工后，施工单位向建设单位提交工程竣工报告。

第二，建设单位收到工程竣工报告后，对符合竣工验收要求的工程，组织勘查、设计、施工、监理等单位组成验收组，共同验收。

第三，与此同时，建设单位应当在工程竣工验收7个工作日前将验收的时间、地点及验收组名单书面通知负责监督该工程的工程质量监督机构。

负责监督该工程的工程质量监督机构应当对工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督，发现有违反建设工程质量管理规定行为的，责令改正，并将对工程竣工验收的监督情况作为工程质量监督报告的重要内容。

第四，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住房和城乡建设部令第2号）的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。

因此，从上述竣工验收的程序来看，是施工单位向建设单位提交竣工报告，建设单位负责组织实施对工程验收，质量监督机构现场监督，验收合格后报建设主管部门备案。参与验收的各方（勘查、设计、施工、监理等单位组成验收组）对竣工验收达成一致意见，工程方可竣工验收。而对于承包人未经发包人同意对工程组织验收，单方向质量监督部门办理竣工验收手续的，在此情况下，质检部门对该工程出具的验收报告及工程优良证书因不符合法定验收程序，不能产生相应的法律效力。^[3]

（二）竣工验收的参与主体

在2000年以前，根据原国家计划委员会《建设项目（工程）竣工验收办法》（计建设〔1990〕1215号，2016年1月1日被废止）的规定，工程质量由行政主管部门负责验收，而非发包人组织验收，具有强烈的行政色彩。2000年发布的《建设工程质量管理条例》（2000年1月30日，国务院令第279号发布）改变了由行政主管部门负责验收的规定，由建设单位组织，设计、施工、监理方等参加，验收合格后报行政主管部门备案。

根据《建设工程质量管理条例》第16条规定，竣工验收的参与方包括勘查、设计、施工、监理等有关单位。该条例第43、45规定，我国实行建设工程质量监督管理制度。山东省高级人民法院《2008民事审判工作会议纪要》（鲁高法〔2008〕243号）第4条第5项规定，“质量监督机构不再承担代表政府直接参与建设工程检验的职责……由建设单位组织建设工程的竣工验收以及建设行政主管部门对建设工程质量进行备案……涉及建设工程竣工验收争议的，应当以建设单位出具的竣工验收报告作为确定建设工程是否竣工验收合格的依据”。

据此，工程质量监督机构仅履行监督义务，如甘肃高院（2017）甘民终289号案中认为“质监部门的职责仅是监督管理及竣工验收备案，而不能直接组织进行竣工验收。故，确定工程是否竣工验收合格，其标准是工程是否通过了由建设单位组织，各参建单位共同参与的竣工验收而质监部门的竣工验收备案只是对于建设单位组织的竣工验收结果在程序、形式上的确认。”

（三）发包人组织竣工验收的责任

第一，发包人组织竣工验收既是法定义务又是约定义务。

《合同法》第279条规定，“建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收”。《民法典》第799条沿袭了该规定。《建设工程质量管理条例》第16条及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第4条均有同样的规定。

另外，《2017版施工合同示范文本》第通用条款2.7条规定，“发包人应按合同约定及时组织竣工验收”。

在如上所述的最高人民法院（2010）民提字第210号案中，最高院认为，“发包人对建设工程组织验收，是建设工程通过竣工验收的必经程序”。

第二，发包人拖延竣工验收，应承担视为竣工验收合格的法律后果。

发包人组织竣工验收，是其法定义务，不得无故拖延。对于发包人无故拖延不验收，旨在阻止结算条件的成就的，针对此种情形，《建设工程司法解释（一）》第14条第（二）项规定，“承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期”。另根据《合同法》第45条第2款规定，当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已成就；不正当地促成条件成就的，视为条件不成就。因此，承包人已向发包人提交建设工程竣工验收报告，但发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为建设工程竣工日期。

《2017版施工合同示范文本》的通用条款第13.2.2规定，承包人自检合格后，监理人应在收到之日起14天内完成审查并报送发包人，发包人应在收到监理人审核后的竣工验收报告之日后28天内组织验收。据此，如果承包人与发包人使用的是《2017版施工合同示范文本》，那么承包人就可以在提交竣工验收报告后42天内要求发包人组织进行验收，如果超过42天发包人仍未组织承包人进行验收，就可以认定“发包人拖延验收”。需要承包人注意的是，为了更准确地适用《建设工程司法解释（一）》第14条的规定，如果发包人在承包人提交竣工验收报告之日起42天内仍未组织验收，承包人可以向发包人发函，要求发包人在限定时间内组织验收，如果到期仍不组织验收，视为工程验收合格。这样即起到了督促发包人组织验收的效果，又提醒了发包人拖延验收的后果，还可以准确适用法律，一举三得。

针对发包人拖延竣工验收，经笔者检索相关规定及最高院判例，主要观点如下：

第三，发包人对未经竣工验收的工程擅自使用的，应承担视为竣工验收合格的法律后果。

《建设工程司法解释（一）》第13条规定，“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持；但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任”。根据该规定，在工程未经竣工验收或验收未通过的情况下，发包人违反法律规定，擅自或强行使用工程，即可视为发包人认可工程质量，或者虽然质量不合格其自愿承担质量责任。

实践中，有发包人在未经竣工验收的情况下擅自使用工程后，又提出工程质量不合格，要求对工程质量进行鉴定。对此情形，在视为发包人认可工程质量的情况下，对其使用部分出现的质量问题，应自行承担责任。既然由发包人自行承担责任，再对工程质量进行鉴定也没有意义，因此，发包人擅自使用工程后，无权申请对工程质量进行鉴定。

需要指出的是，虽然由于发包人擅自使用建设工程，工程质量责任随之由承包人转移给发包人，“但发包人仅对其擅自使用部分承担工程质量风险责任，对未使用部分，其质量责任仍然由施工单位承担”。^[4]

（四）竣工验收的法律后果

第一，竣工验收是工程价款支付的前提条件。《建设工程司法解释（一）》第2条规定了即便合同无效，承包人照样可以请求支付工程价款。对此，各地高院裁判指导意见都进行了明确规定，其中浙江高院民一庭《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第18条规定，“发包人收到承包人竣工验收报告后，在合理期限内无正当理由不组织竣工验收的，不能以工程未验收合格为由，拒绝支付工程价款”。其他如河北高院关于印发《建设工程施工合同案件审理指南》的通知第40条、北京高院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第23条、江苏高院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》第16条也均有类似规定。

第二，竣工验收之日可以作为质量保修期及缺陷责任期的起算日。《建设工程质量管理条例》第40条第2款规定，“建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算”，《建设工程质量保证金管理办法》第8条规定，“缺陷责任期从工程通过竣工验收之日起计。”

实践中，对于工程的竣工验收时点，存在多个称谓，包括“竣工验收合格之日”“验收合格之日”“通过验收之日”“验收通过之日”“通过竣工验收之日”等，这些概念虽然表述上略有不同，但其指向的时间可以认为是一致的。对于当事人对“工程通过竣工验收之日”产生争议的，应按照《建设工程司法解释（一）》第14条的规定进行认定处理。^[5]

二、发包人对工程质量的异议处理规则

司法实践中，对于承包人支付工程款的请求，发包人往往会以工程质量存在问题为由，要求减少工程款或拒付工程款，又或者要求承包人赔偿损失。对此，应当根据工程是否经过竣工验收或者发包人是否擅自使用，并结合发包人的主张究竟是反诉还是抗辩，分别处理。

（一）工程既未竣工验收合格，发包人亦未擅自使用，发包人以工程质量为由不付或少付工程款，按抗辩处理

最高人民法院民一庭法官主张，“在原告请求给付工程欠款时，被告提出工程有质量瑕疵，请求减少给付工程价款的数额，是原告未履行其义务--交付合格工程，而导致被告提出拒绝履行支付约定工程款义务的抗辩。这一抗辩仅导致被告不按合同约定的数额支付工程款，而未产生新的诉讼法律关系，也没有导致诉的增加。因此，其并未形成一个独立的诉。” ^[6]据此，在该种情况下，司法实践中按抗辩处理。同时，亦有省高院出台了类似规定：

（二）工程既未竣工验收合格，发包人亦未擅自使用，发包人以工程质量为由要求赔偿损失或支付违约金的，按反诉处理。但是施工合同另有约定的除外

与发包人要求不付或少付工程款不同，对于工程既未竣工验收合格，发包人亦未擅自使用的工程，发包人以工程质量为由要求赔偿损失或支付违约金的，则构成独立的诉，发包人应单独提起诉讼或通过反诉解决。

最高人民法院民一庭法官主张，“在原告请求给付工程欠款时，被告提出工程有质量瑕疵造成财产损失或人身损害而向原告提出赔偿请求的，应提出反诉。” ^[7]同样地，广东高院、江苏高院、安徽高院、浙江高院都有类似的规定。另外，《建设工程司法解释（二）》第7条亦明确规定，“发包人在承包人提起的建设工程施工合同纠纷案件中，以建设工程质量不符合合同约定或者法律规定为由，就承包人支付违约金或者赔偿修理、返工、改建的合理费用等损失提出反诉的，人民法院可以合并审理”。据此，针对该种情况，应当按反诉处理。

对于双方在施合同约定，可直接将工程质量违约金或赔偿金从应付工程款中扣除，则发包人可以直接扣减为由提出抗辩，而无须提起反诉。^[8]江苏高院《建设工程施工合同案件审理指南》第八部分“建设工程的质量”第1条第3款第3项规定，“如双方在合同中明确约定可以直接将工程质量违约金或赔偿金从应付工程款中扣减的，发包人提出扣减请求的，因双方已有了明确的约定，故该请求可以应视为抗辩，发包人也无须提起反诉”。

三、承包人在工程竣工后的保修责任

（一）工程已竣工验收合格或发包人擅自使用，工程出现质量问题的，应该通过保修责任处理，而非违约责任

竣工验收合格，承包人一般仅承担保修责任，不承担质量违约责任。在最高院公报判例（2007）民一终字第39号案中认为，“但承包人承建的工程已经发包人及监理单位验收合格，工程质量评定为优良，并荣获辽宁省优质主体工程结构称号。发包人出具的《关于工程款结算的情况说明》中，再次确认工程质量符合合同约定标准。现房屋已开始出售，并有部分买房人实际入住。发包人以工程质量存在问题为由，要求承包人承担违约责任，依据不足，不予支持。”^[9]

北京高院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》（京高法〔2012〕245号）第28条第1款第1项规定，“建设工程已经竣工验收合格，或虽未经竣工验收，但发包人已实际使用，工程存在的质量问题一般应属于工程质量保修的范围，发包人以此为由要求拒付或减付工程款的，对其质量抗辩不予支持，但确因承包人原因导致工程的地基基础工程或主体结构质量不合格的除外；发包人反诉或另行起诉要求承包人承担保修责任或者赔偿修复费用等实际损失的，按建设工程保修的相关规定处理”。其所谓的“按建设工程保修的相关规定处理”也即“工程竣工验收合格后，承包人就质量问题承担的是保修责任”。同样，深圳中院、江苏高院、浙江高院都出台了相关解释持类似观点。

（二）工程竣工验收后，在保修范围和保修期限出现质量问题的，承包人进行保修的，并不表示承包人必然就工程质量问题承担法律责任

《建设工程质量管理条例》第41条规定，“建设工程在保修范围和保修期限内发生质量问题的，施工单位应当履行保修义务，并对造成的损失承担赔偿责任”。该规定未区分造成工程质量缺陷的原因，均要求承包人进行维修。实践中亦是如此，一般先有建设单位组织施工、设计、勘查等单位分析质量问题的原因，确定维修方案，有施工单位进行维修。但是，承包人进行维修，并不表明承包人对工程质量必然承担责任。

《山东省高级人民法院2011年民事审判工作会议纪要》（鲁高法〔2011〕297号）第三部分“关于建设工程施工合同纠纷案件”第9条“质量保修期间质量缺陷的责任承担问题”提出，“建设工程在保修范围和保修期限内发生质量缺陷的，施工单位应当履行保修义务，否则应承担相应的法律责任。但施工单位承担保修责任与建设工程质量缺陷责任不是同一概念，施工单位负有保修责任并不意味着承担建设工程的质量缺陷责任。对于在建设工程保修期间出现的质量问题，虽由施工单位负责保修，但保修所发生的费用应当由造成质量缺陷的责任方负担。”具体来说，“（1）施工单位未按国家有关工程建设规范、标准和设计要求施工，造成质量缺陷的，应当履行保修义务，并对造成的损失承担赔偿责任。（2）属于勘察、设计方面的原因造成的质量缺陷，由施工单位负责返修，费用由建设单位支付，建设单位可向勘察、设计单位追偿。（3）因建筑材料、建筑构配件和设备质量不合格引起的质量缺陷，属于施工单位负责采购的，由施工单位承担民事责任；属于建设单位负责采购的，但施工单位提出异议而建设单位坚持使用的，由建设单位承担民事责任，如果施工单位没有验收或者验收不合格仍然使用的，由建设单位与施工单位共同承担责任。（4）因建设单位或者建筑物所有人使用不当造成的质量缺陷，由建设单位或者建筑物所有人自行负责。（5）因自然事故、社会事件等不可抗力造成的质量事故，由建筑物的所有人或者使用人承担责任。（6）对发包人提出的违反法律法规和建筑工程质量、安全标准，降低工程质量的要求，承包人不予拒绝而进行施工的，由建设单位与施工单位共同承担责任。”

《建设工程质量保证金管理办法》对质量问题进行了区分，第9条规定，“缺陷责任期内，由承包人原因造成的缺陷，承包人应负责维修，并承担鉴定及维修费用。……由他人原因造成的缺陷，发包人负责组织维修，承包人不承担费用，且发包人不得从保证金中扣除费用。”同样，《2017版施工合同示范文本》的通用条款第15.2.2条也做了同样规定。

据此，在保修范围和保修期限内出现质量问题的，还须对工程质量出现问题的原因进行区分，承包人进行保修的，并不表示承包人必然就工程质量问题承担法律责任。

四、关于地基基础和主体结构工程质量责任的承担

《建筑法》第60条第1款规定，“建筑物在合理使用寿命内，必须确保地基基础工程和主体结构的质量”，该条系强制性规定，要求承包人必须确保工程地基基础工程和主体结构在合理使用期限内不出现质量问题。因此，《建设工程司法解释（一）》第13条规定，“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持；但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任”。

因此，建设工程虽经竣工验收，但工程地基基础或主体结构出现质量问题的，仍由承包人承担责任。而对于在该种情况下，发包人有权拒绝支付工程款。

就“发包人拒绝支付工程款问题”，司法实务界亦持肯定观点，如北京高院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第28条第1款、浙江高院民一庭《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第7条均规定了“工程竣工验收后，或虽未经竣工验收但发包人擅自使用的，但确因承包人原因致使工程地基基础、主体结构质量不合格的，发包人仍可以拒绝支付或减付工程款”。

据此，无论工程竣工验收与否或虽然工程未经竣工验收但发包人擅自使用的，承包人都要对地基基础工程和主体结构质量承担责任，并承担发包人不付或少付工程款的法律风险。

参考文献：

[1]最高人民法院民事审判第一庭编著：《最高人民法院建设工程施工合同司法解释（二）的理解与适用》，人民法院出版社2019年第1版，第412页。

[2]关丽：《因组织工程竣工验收的主体不适格，质监部门出具的验收报告不具有证明力--威海市鲸园建筑有限公司与威海市福利企业服务公司、威海市盛发贸易有限公司拖欠建筑工程款纠纷再审案》，载《民事审判与指导》2013年第2辑（总第54辑），第147页。

[3]最高人民法院（2010）民提字第210号《威海市鲸园建筑有限公司与威海市福利企业服务公司、威海市盛发贸易有限公司拖欠建筑工程款纠纷案》裁判摘要，载《最高人民法院公报》2013年第8期（总第202期）。

[4]最高人民法院民事审判第一庭编著：《最高人民法院建设工程施工合同司法解释（一）的理解与适用》，人民法院出版社2004年版，第130-131页。

[5]最高人民法院民事审判第一庭编著：《最高人民法院建设工程施工合同司法解释（二）的理解与适用》，人民法院出版社2019年第1版，第191页。

[6]孙延平：《发包人对工程质量缺陷有过错的应承担民事责任》，载《民事审判指导与参考》2004年第4辑（总第20辑），第61页。

[7]同上，第61页。

[8]奚晓明、韩延斌、王林清：《房地产纠纷裁判思路与规范》（上），人民法院出版社2014年版，第318页。

[9]最高人民法院（2007）民一终字第39号《大连渤海建筑工程总公司与大连金世纪房屋开发有限公司、大连宝玉房地产开发有限公司、大连宝玉集团有限公司建设工程施工合同纠纷二审案》，载《最高人民法院公报》《最高人民法院公报》2008年第11期（总第145期）。

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