不良资产跨境转让政策梳理及试点实践

2020-09-02

一、概况

近年来跨境资本流动频繁、规模日益增大，尤其是以银行为代表的金融机构为降低自身负债、盘活存量不良资产、吸收境外资金，在积极发展不良资产跨境转让业务。银行处理不良资产的传统做法是通过“打折、打包、打官司”、多样化出售等方式实现债权。其实，国内这一庞大的不良资产市场早已吸引诸多海外投资机构的关注，其中不乏黑石集团、贝恩资本以及美国橡树资本等大型优质机构。不良资产跨境转让对解决银行不良率居高不下的问题具有重大作用。

“不良资产”的概念来源于银行不良贷款。2001年12月24日，中国人民银行发布的《贷款风险分类指导原则》规定，评估银行贷款质量，采用以风险为基础的分类方法，即把贷款分为正常、关注、次级、可疑和损失五类；后三类合称为不良贷款。我国现行法律法规中明确规定的与不良资产相关的概念主要是不良金融资产和非金融机构不良资产。

根据《不良金融资产处置尽职指引》（银监发[2005]72号）的规定，不良金融资产指银行业金融机构和金融资产管理公司经营中形成、通过购买或其他方式取得的不良信贷资产和非信贷资产，如不良债权、股权和实物类资产等。根据《金融资产管理公司开展非金融机构不良资产业务管理办法》（财金[2015]56号）的规定，非金融机构不良资产指非金融机构所有，但不能为其带来经济利益，或带来的经济利益低于账面价值，已经发生价值贬损的资产，包括债权类不良资产、股权类不良资产、实物类不良资产，以及各类金融机构作为中间人受托管理其他法人或自然人财产形成的不良资产等其他经监管部门认可的不良资产。

境内不良资产的跨境转让是指境内债权人将其持有的不良债权资产转让给境外的投资人。我国资本管制向来要求严格，资产跨境转让业务关乎外债和国际收支平衡等问题。从外汇角度看，跨境转让资产势必直接引起国与国之间对外债权和负债的变化。出让方与受让方分布不同国家，债权转让必然会引起国际收支变动问题。如果债权受让方在境内，会形成资产的跨境流入；如果债权受让方在境外，则会导致资产的跨境流出。由于跨境资产转让直接触碰了我国跨境资本流动风险监管机制的神经，一旦脱离或者规避外汇局对境外负债的管理监测，可能引发的相关的汇率波动及国际收支失衡等问题，从而影响我国金融体系的平稳运行。为了推动人民币国际化进程，为境外投资者提供更多的人民币计价的金融产品，国家外汇管理局及国家发展和改革委员会已逐渐放宽政策要求、简化不良资产跨境转让的程序。

二、不良资产跨境转让之政策发展

（一）国家外汇管理局

2004年12月17日，国家外汇管理局发布的《关于金融资产管理公司利用外资处置不良资产有关外汇管理的通知》（汇发[2004]119号，现已被《国家外汇管理局关于发布<外债登记管理办法>的通知》废止）是关于利用外资处置不良资产的首个监管规定。根据该通知，金融资产管理公司对外转让不良资产应就外汇收支及汇兑问题报国家外汇管理局批准。购买或受让不良资产的境外投资者应在交易完成后到外汇管理部门办理不良资产转让的备案登记手续。境外投资者购汇汇出其因处置不良资产所获得的收益也需要到外汇管理部门办理核准手续。

2015年1月9日，国家外汇管理局发布的《关于金融资产管理公司对外处置不良资产外汇管理有关问题的通知》（汇发[2015]3号）规定，金融资产管理公司对外处置不良资产获得的对价款直接到银行办理入账及结汇手续。境外投资者处置其所受让的境内不良资产所取得的收益亦直接到银行办理对外购付汇手续，无需再向外汇管理部门申请办理批准、核准和备案手续。

（二）国家发展和改革委员会

2007年2月1日，国家发展和改革委员会和国家外汇管理局发布的《关于规范境内金融机构对外转让不良债权备案管理的通知》（发改外资[2007]254号，已失效）规定，境内金融机构应在对外转让不良债权协议签订后20个工作日内，将对外转让债权有关情况报送国家发展改革委备案。

2015年9月14日，国家发展和改革委员会发布的《国家发展改革委关于推进企业发行外债备案登记管理改革的通知》（发改外资[2015]2044号）规定，简化企业发行外债备案登记，此处外债是指境内企业及其控制的境外企业或分支机构向境外举借的、以本币或外币计价、按约定还本付息的1年期以上债务工具，包括境外发行债券、中长期国际商业贷款等。国家发改委自受理企业备案登记申请之日起7个工作日内，出具《企业发行外债备案登记证明》。

2016年8月8日，国家发展和改革委员会颁布的《关于做好对外转让债权外债管理改革有关工作的通知》（发改外资[2016]1712号）规定，境内金融机构向境外投资者转让不良债权，形成境内企业对外负债，适用《国家发展改革委关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》有关规定，统一纳入企业外债登记制管理。境内金融机构对外转让不良债权登记需要提交的申请材料，境内金融机构收到国家发展改革委出具的登记证明后，可向外汇主管部门申请办理外债登记及资金汇兑手续。

三、各试点地区对跨境资产转让的实践操作

除国家法规政策层面的调整外，国家鼓励部分省市采用试点地区试行方式对不良资产跨境转让业务进行有益探索。2017年6月1日，国家外汇管理局印发《关于深圳市分局开展辖区内银行不良资产跨境转让试点业务有关事项的批复》（汇复[2017]24号），同意授权深圳外汇局在辖内开展银行不良资产跨境转让试点，为期一年。深圳成为全国首个获得授权自行审核管理辖内机构不良资产跨境转让业务申请的试点地区。

2018年5月29日，国家外汇管理局对深圳试点的不良资产跨境转让业务进行了进一步规定。深圳外汇管理局向国家外汇管理局提出《关于银行不良资产跨境转让试点续期的请示》（深外管[2018]23号）申请，对试点业务进行升级：一、取消试点期限限制；二、将试点业务由深圳外汇局逐笔审核改为逐笔事前备案；三、允许通过外债专户接收境外投资者汇入的交易保证金。根据《关于深圳市分局银行不良资产跨境转让试点续期有关事项的批复》（汇复[2018]14号）国家外汇管理局复函同意对前述试点业务进行升级，制定并发布《深圳地区开展银行不良资产跨境转让试点业务操作指引》（深外管〔2018〕34号）。

2018年5月，根据广东省外管局作出《关于广东金融资产交易中心有限公司开展银行不良资产跨境转让试点有关事项的批复》（粤汇复〔2018〕28号），同意广东金融资产交易中心开展相关试点业务，2018年6月，国家外汇管理局广东分局宣布批准设立银行不良资产跨境转让业务试点，银行或持有银行不良资产其他机构和个人，可通过广东金融资产交易中心进行跨境业务挂牌转让。

2020年2月，国家外汇管理局海南省分局公布了《关于支持海南自由贸易港建设外汇创新业务政策的通知》及附件，规定了境内信贷资产对外转让试点业务的操作指引。主要内容包括：一、取消非金融企业外债逐笔登记。二、开展境内信贷资产对外转让业务，辖内机构可以开展包括银行不良贷款和银行贸易融资资产在内的境内信贷资产对外转让业务。三、简化外商直接投资外汇登记手续。银行可依据外商投资企业工商注册信息办理相关境内直接投资外汇登记手续，无需企业提交商务报告信息。

2020年3月9日，国家外汇管理局北京外汇管理部颁布的《关于进一步提升北京地区资本项目便利化水平的通知》明确拟在北京开展境内银行信贷资产对外转让试点工作，关于相关工作的具体操作细则尚未公布。

根据《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案的通知》（国发〔2019〕15号）发布的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，确定设立中国（上海）自由贸易试验区临港新片区，切实鼓励发展资金便利收付的跨境金融管理制度。2020年3月31日，中国人民银行上海总部指导上海市金融学会发布了《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区境内贸易融资资产跨境转让业务操作指引（试行）》，规定在临港新片区内开展的境内贸易融资资产跨境转让业务。至此，临港新片区的境内贸易融资资产跨境转让业务试点正式启动。

2020年3月30日，国家外汇管理局广东省分局、国家外汇管理局深圳市分局颁布的《关于外汇管理支持粤港澳大湾区和深圳先行示范区发展的通知》（以下简称“15号文”），明确指出，按照风险可控、审慎管理的原则，允许粤港澳大湾区内试点机构对外转让银行不良贷款和银行贸易融资，并配套了相应的操作指引。指引中明确开展境内信贷资产对外转让仅限于银行不良贷款和银行贸易融资，转让方必须为辖内银行和代理机构，受让主体无明确要求。

2020年4月24日，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局发布了《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》（银发〔2020〕95号），该意见提出支持银行开展跨境贷款业务。支持粤港澳大湾区内地银行在宏观审慎框架下，向港澳地区的机构或项目发放跨境贷款。该意见对稳步扩大跨境资产转让业务试点，探索扩大跨境转让的资产品种及支持内地非银行金融机构与港澳地区开展跨境业务。支持粤港澳大湾区内地金融租赁公司、汽车金融公司、证券公司等机构按规定在开展跨境融资、跨境担保、跨境资产转让等业务时使用人民币进行计价结算等作出规定。

由于我国不良资产交易信息披露尚不存在统一规范文本，2020年7月31日，北京金融资产交易所有限公司发布关于《不良资产信息披露行业标准规范》等五项规范的公告，包括不良资产基本信息描述、中介服务机构尽职调查、交易信息披露法律意见书、交易信息披露资产评估报告、交易信息披露专业咨询意见书几个方面的规范文件，为资产交易参与方提供信息披露的参考规范。

四、小结

以往境内外交易信息不对称导致跨境资产转让参与方无法全面、准确掌握跨境资产的状况，继而无法实现资金的有效配置。加之外汇管理政策的相关限制，一定程度上更加大了境外投资者参与跨境资产交易的难度。近年来我国跨境资产转让相关政策、指引不断调整、细化，旨在为我国银行信贷资产跨境转让业务创造更好的政策环境，促进贸易投资便利化。境内银行通过不良资产跨境转让试点工作的开展，逐步规范、完善外汇业务信息采集及信息报送、外债登记、收支申报等交易流程，促使跨境交易平台在信息发布、撮合交易、资产登记、资金监管、税务代扣代缴等方面更好地为交易双方提供服务，从而提高金融资产流转效率，促进不良资产跨境转让业务的顺利进行，推动人民币国际化进程。

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