关于建设工程中工程质量保证金和工程保修期、

缺陷责任期相关问题的辨析（上）

2020-05-27

前言：

百年大计，质量第一。在建设工程中，工程质量是建设工程发挥其使用价值的基础，也是工程能够交付使用的前提，是建设工程施工合同中的核心内容之一。为了保障工程质量，法律为此设定了工程质量保证金制度、缺陷责任期和工程保修期制度，并且在行业内运用广泛，在保证建设工程质量方面起到了重要的作用。在实务中，因为工程施工的需要，发展出了保修金、质保金、质量保证金、保修期、质保期、缺陷责任期等不同的制度与概念，很容易引起混淆。为此，笔者将从相关概念及实务操作层面出发，对工程质量保证金、缺陷责任期与工程保修期进行梳理及辨析。

为更好地理解三个概念的区别和联系，本文先从三者产生的逻辑关系出发，结合具体规定进行梳理，最后再统一归纳和比较。

一、关于工程质量保证金相关制度的梳理

（一）工程质量保修制度

为保证工程质量，我国法律规定了质量保修制度。1997年颁布的《建筑法》第62条规定“建筑工程实行质量保修制度”。除了法律规定外，在行政法规及相关部门规章也规定了工程质量保修制度，国务院于2000年1月30日颁布的《建设工程质量管理条例》第39条规定“建设工程实行质量保修制度”。原建设部于2000年6月30日颁布的《房屋建筑工程质量保修办法》规定了房屋建筑工程的保修制度，第3条规定“本办法所称房屋建筑工程质量保修，是指对房屋建筑工程竣工验收后在保修期限内出现的质量缺陷，予以修复。本办法所称质量缺陷，是指房屋建筑工程的质量不符合工程建设强制性标准以及合同的约定。”

1．建设工程的保修范围

1997年颁布的《建筑法》第62条规定了建筑工程的保修范围，“建筑工程的保修范围应当包括地基基础工程、主体结构工程、屋面防水工程和其他土建工程，以及电气管线、上下水管线的安装工程，供热、供冷系统工程等项目；保修的期限应当按照保证建筑物合理寿命年限内正常使用，维护使用者合法权益的原则确定。具体的保修范围和最低保修期限由国务院规定。”具体如下：

（1）地基基础工程、主体结构工程。建筑物的地基基础工程和主体结构工程质量问题直接关系建筑物的安危，该工程一旦出现质量问题，难以通过修复方式补救。不能修复造成建筑物无法继续使用的，相关责任人应当依法承担赔偿责任。

（2）屋面防水工程。对屋顶、墙壁出现漏水现象的，相关责任人应当负责保修；根据《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑工程质量保修办法》的规定，本项还包括有防水要求的卫生间、房间和外墙面。

（3）其他土建工程。指除屋面防水工程以外的其他土建工程，具体包括地面与楼面工程、门窗工程等。

（4）电气管线、上下水管线的安装工程。建筑物在正常使用过程中如出现电器、电线漏电，上下水管道漏水、堵塞等属于电气管线、上下水管线的安装工程的质量问题的，施工企业应当承担保修责任。

（5）供热、供冷系统工程。包括暖气设备、中央空调设备等的安装工程等，施工企业也应对其质量承担保修责任。

（6）其他应当保修的项目范围。凡属国务院规定和合同约定应由施工企业承担保修责任的项目，施工企业都应当负责保修。

2．建设工程的保修期限

国务院于2000年1月30日颁布的《建设工程质量管理条例》第40条对建设工程的最低保修期限做了专门规定：“在正常使用条件下，建设工程的最低保修期限为：（一）基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限；（二）屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年；（三）供热与供冷系统，为2个采暖期、供冷期；（四）电气管线、给排水管道、设备安装和装修工程，为2年。其他项目的保修期限由发包方与承包方约定。建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。”

同样，原建设部于2000年6月30日颁布的《房屋建筑工程质量保修办法》第7条规定：“在正常使用条件下，房屋建筑工程的最低保修期限为：（一）地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限；（二）屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年；（三）供热与供冷系统，为2个采暖期、供冷期；（四）电气管线、给排水管道、设备安装为2年；（五）装修工程为2年。其他项目的保修期限由建设单位和施工单位约定。”

关于“设计文件规定的该工程的合理使用年限”，根据住建部颁布的《关于发布国家标准<建筑结构可靠性设计统一标准（gb50068-2018）>的公告》（2019年4月1日生效）确定：（1）临时性结构，设计使用年限为5年，（2）易于替换的结构构件，设计使用年限为25年，（3）普通房屋和构筑物，设计使用年限为50年，（4）纪念性建筑和特别重要的建筑结构，设计使用年限为100年。若建设单位提出更高要求，也可按建设单位的要求确定。

其中关于住宅结构的使用年限，根据住建部颁布的《住宅建筑规范》（GB50368-2005）（2006年3月1日生效）规定，“6.1.1 住宅结构的设计使用年限不应少于50年”。

3．违反质量保修制度的法律后果

《建筑法》（2019修订）第75条规定“建筑施工企业违反本法规定，不履行保修义务或者拖延履行保修义务的，责令改正，可以处以罚款，并对在保修期内因屋顶、墙面渗漏、开裂等质量缺陷造成的损失，承担赔偿责任。”

《建设工程质量管理条例》（2019修订）第66条规定“违反本条例规定，施工单位不履行保修义务或者拖延履行保修义务的，责令改正，处10万元以上20万元以下的罚款，并对在保修期内因质量缺陷造成的损失承担赔偿责任。”

根据住房和城乡建设部2018年修正的《建筑业企业资质管理规定》第23条规定：“企业申请建筑业企业资质升级、资质增项，在申请之日起前一年至资质许可决定作出前，有下列情形之一的，资质许可机关不予批准其建筑业企业资质升级申请和增项申请：（九）未依法履行工程质量保修义务或拖延履行保修义务的。”

由此可见，施工企业不履行保修义务或者拖延履行保修义务的，面临企业资质无法升级和增项，以及被处以罚款的法律风险。

工程质量保修制度是我国《建筑法》确立的基本工程质量制度，但是该制度在操作层面是依靠施工单位出具质量保修书及建设行政主管部门部门的监管进行，实践中出现质量问题时，发包方、施工方相互推诿扯皮，对于保障工程质量及解决工程质量缺陷保障不力，缺乏相应的强制性，因此，工程质量保证金制度在此情形下应运而生。

（二）工程质量保证金制度

关于工程质量保证金制度，最早是财政部于2002年9月27日发布的《基本建设财务管理规定》确定“工程质量保证金”的概念，一直到2016年的《建设工程质量保证金管理办法》才正式确立工程质量保证金制度。

1．2002年9月27日，财政部发布的《基本建设财务管理规定》第34条规定“建设单位应当严格执行工程价款结算的制度规定，坚持按照规范的工程价款结算程序支付资金。建设单位与施工单位签订的施工合同中确定的工程价款结算方式要符合财政支出预算管理的有关规定。工程建设期间，建设单位与施工单位进行工程价款结算，建设单位必须按工程价款结算总额的５%预留工程质量保证金，待工程竣工验收一年后再清算。”

该规定首次出现了“工程质量保证金”的表述，但是对工程质量保证金的性质、如何返还、功能、预留的程序等均未明确。

2．2004年10与20日，财政部与建设部(已撤销)共同发布的《建设工程价款结算暂行办法》第7条规定“发包人、承包人应当在合同条款中对涉及工程价款结算的下列事项进行约定：（七）工程质量保证（保修）金的数额、预扣方式及时限；”

第14条规定“发包人收到承包人递交的竣工结算报告及完整的结算资料后，应按本办法规定的期限（合同约定有期限的，从其约定）进行核实，给予确认或者提出修改意见。发包人根据确认的竣工结算报告向承包人支付工程竣工结算价款，保留5%左右的质量保证（保修）金，待工程交付使用一年质保期到期后清算（合同另有约定的，从其约定），质保期内如有返修，发生费用应在质量保证（保修）金内扣除。”

该办法中，使用了“质量保证（保修）金”的概念，该表述与“质量保证金”同时出现，比较容易混淆。同时，该办法对“质量保证（保修）金”的返还期限规定为“工程交付使用一年质保期到期后清算”，是工程交付使用一年后清算还是质保期到期后清算亦有不同理解。

3．2005年1月12日，建设部(已撤销)与财政部共同发布了《建设工程质量保证金管理暂行办法》，该办法第2条规定“本办法所称建设工程质量保证金（保修金）（以下简称保证金）是指发包人与承包人在建设工程承包合同中约定，从应付的工程款中预留，用以保证承包人在缺陷责任期内对建设工程出现的缺陷进行维修的资金。缺陷是指建设工程质量不符合工程建设强制性标准、设计文件，以及承包合同的约定。缺陷责任期一般为六个月、十二个月或二十四个月，具体可由发、承包双方在合同中约定。”

该办法首次明确了“质量保证金（保修金）”的概念的及期限，引入了缺陷责任期的概念，对保证金预留、返还方式、预留比例、期限进行了规定。但是，该办法仍将质量保证金及保修金混在一起表述，进一步造成两个概念混乱。

4．2016年12月27日，建设部(已撤销)与财政部共同发布了《建设工程质量保证金管理办法》，该办法删除了质量保修金的表述，并且将质量保证金与缺陷责任期进行对应。

2017年6月20日，建设部(已撤销)与财政部对该办法进行了修订，第7条将工程质量保证金的预留比例由原来的不得高于工程价款结算总额的5%修订为3%，切实减轻了建筑企业的负担。

5．2017年9月22日，建设部于国家工商行政管理总局发布《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201），该文本通用条款第15条“缺陷责任与保修”在实践中也被广泛应用。

二、工程质量保证金和工程保修期、缺陷责任期概念的辨析

（一）工程质量保证金、工程质量保修金、工程质保金

如前所述，在2016年《建设工程质量保证金管理办法》出台之前，质量保证金与质量保修金存在混淆使用的情形，直至该办法出台才正式确立了质量保证金制度，目前对于工程质量保证金、质量保修金已统一为工程质量保证金。

对于质保金的概念，并非严格的法律用语，既可以是质量保证金的简称，又可以是质量保修金的简称。从《建设工程质量保证金管理办法》出台后，应宜统一使用“工程质量保证金”的表述，实质是发包人与承包人在建设工程承包合同中约定，从应付的工程款中预留，用以保证承包人在缺陷责任期内对建设工程出现的缺陷进行维修的资金。

1．关于工程质量保证金的法律性质

根据最高法院民一庭《建设工程施工合同司法解释（二）理解与适用》的观点，工程质量保证金属于约定的金钱担保。

（1）工程质量保证金属于金钱担保。是债务人通过交付或者从自身应受偿债权预留一定数额的金钱，给予债务人丧失金钱的压力从而督促债务人适当履行债务的一种担保措施。

（2）工程质量保证金属于约定担保，而非法定担保形式。工程质量保证金虽然由相关部门规章进行规定，而规定仅对保证金涉及的行为进行引导、管理，而对于质量保证金的担保对象、期限、比例、返还等事项都需要当事人进行约定。

（3）工程质量保证金采取从应付的工程款中预留的方式，这与其他保证金需要单独先行交纳的特点有所不同。

2．工程质量保证金与定金的区别

（1）工程质量保证金属于约定担保，而定金属于法定担保。

（2）从法律效力来看，工程质量保证金属于单项担保，由承包人对工程的质量缺陷责任承包担保责任，发包人没有相应的担保责任；而定金则属于双向担保，交付定金的一方不履行义务的，无权请求返还定金，收受定金的一方不履行义务的，应当双倍返还定金。

（3）从比例上来看，工程质量保证金总预留比例不得高于工程价款结算总额的3%，超过部分不能认定为工程质量保证金；而定金不能超过合同标的额的20%，超过部分无效。

（二）缺陷责任期及工程保修期

1．概念

根据《建设工程质量保证金管理办法》规定，缺陷责任期是预留工程质量保证金的期限，缺陷责任期内承包人承担的是质量缺陷修复义务。如果承包人未履行缺陷修复义务的，发包人可以按照合同约定扣除工程质量保证金，并由承包人承担相应的违约责任。缺陷责任期满，发包人应当返还质量保证金。发包人返还工程质量保证金后，承包人仍应按照合同约定的各部分工程保修年限承担保修责任。

保修期是承包人按照合同约定对工程承担保修责任的期限，从工程竣工验收合格之日起算。保修期内，承包人对工程的保修义务是法定义务，不能通过合同约定予以排除。同时，工程质量保证金的返还与保修期没有必然联系，发包人不得以保修期未满为由拒绝返还质量保证金。

2．起算时间及期限比较

《建设工程质量管理条例》（2019修订）第40条规定：“建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算”。《建设工程质量保证金管理办法》（2017修订）第8条规定：“缺陷责任期从工程通过竣工验收之日起计。”

关于竣工验收之日，原则上以实际竣工日期为准。实践中，对于工程竣工验收的时点有多种表述，包括“竣工验收合格之日”“通过竣工验收之日”“验收合格之日”“通过验收之日”“验收通过之日”等，这些概念虽表述不同，但其指向的时间可以认为是一致的。如对“通过竣工验收之日”产生争议的，应当按照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（下称“《建工司法解释（一）》”）第14条进行认定，即建设工程经竣工验收合格的，以竣工验收合格之日为竣工日期；承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期；建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。

关于期限，缺陷责任期为约定期限，一般为1年，最长不超过2年，由发、承包双方在合同中约定。保修期是法定期限，法律规定了保修期限的最低标准，承包人和发包人可在施工合同中约定严于法定保修期标准的期限，若双方未对保修期进行约定，则保修期按照法律规定执行。

3．关于缺陷责任期的特殊规定

《建设工程质量保证金管理办法》（2017修订）第8条规定：“缺陷责任期从工程通过竣工验收之日起计。由于承包人原因导致工程无法按规定期限进行竣工验收的，缺陷责任期从实际通过竣工验收之日起计。由于发包人原因导致工程无法按规定期限进行竣工验收的，在承包人提交竣工验收报告90天后，工程自动进入缺陷责任期。”

《建工司法解释（二）》第8条规定：“有下列情形之一，承包人请求发包人返还工程质量保证金的，人民法院应予支持：（一）当事人约定的工程质量保证金返还期限届满。（二）当事人未约定工程质量保证金返还期限的，自建设工程通过竣工验收之日起满二年。（三）因发包人原因建设工程未按约定期限进行竣工验收的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后起当事人约定的工程质量保证金返还期限届满；当事人未约定工程质量保证金返还期限的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后起满二年。”

《建工司法解释（二）》第8条充分吸收了《建设工程质量保证金管理办法》的第8条规定，因发包人原因致使工程无法按照约定期限进行竣工验收的，在承包人提交竣工验收报告90日后，工程进入缺陷责任期。工程进入缺陷责任期后，仍需要考量当事人对质量保证金返还期限即缺陷责任期有无约定。如有约定，则约定的缺陷责任期在该90日满之日提前到期，发包人即有返还质量保证金的义务；如对缺陷责任期限没有约定，自承包人提交竣工验收报告90日后起满2年，发包人即有返还质量保证金的义务。

对于“因发包人原因工程未按约定期限进行竣工验收”一般是指发包人无故拖延、不予配合等导致建设工程未按约定时间进行竣工验收。根据最高法院民一庭《建设工程施工合同司法解释（二）理解与适用》的观点，“无论工程按期竣工还是存在顺延、拖延情形，只要承包人提交竣工验收报告后发包人在约定期限内及时组织了竣工验收，就适合《建工司法解释（二）》第8条第1款第（1）（2）项的规定”。也就是说，适用《建工司法解释（二）》第8条第1款第（1）（2）项规定的前提是“发包人在约定期限进行了竣工验收”，适用第（3）项的前提是“发包人未按约定期限进行竣工验收”。

对于虽然因发包人原因导致工程未在约定期限内竣工验收的，但发包人在承包人提交竣工验收报告90日内及时组织了竣工验收的，缺陷责任期应当自工程通过竣工验收之日起算。笔者认为，这仍然要考量当事人对缺陷责任期有无约定，如果有约定的，自工程通过竣工验收之日起算缺陷责任期没有问题；但是未约定缺陷责任期的，自通过通过竣工验收之日（该日期在90日内）起算缺陷责任期2年就不符合公平原则。因为，这样就会出现发包人及时竣工验收的先起算缺陷责任期，不及时竣工验收的反而到90日后起算缺陷责任期的怪象。所以，对于“发包人在承包人提交竣工验收报告90日内及时组织了竣工验收的，缺陷责任期如何起算”的问题，仍需出台相应的规定或司法解释进一步确认。

结合上述规定及理解，对于工程质量保修期和缺陷责任期作如下图示说明：

4．二者的综合比较

综上分析，可知缺陷责任期一般短于保修期。缺陷责任期满后，建设工程处于保修期的，承包人仍要承担保修义务，其保修义务并不因质量保证金的返还而免除。返还质量保证金表示缺陷责任期到期，承包人不需要承担交付质量保证金以保证履行质量缺陷责任的义务。但对于质量保修义务，无论有无质量保证金或者缺陷责任期是否到期，承包人都需要依法或者按照约定承担保修义务。

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