DB2021世界银行营商环境问卷之“获得信贷”指标评析

2020-03-24

导语：

新一轮的世界银行(“世行”)营商环境评估DB2021问卷调查于2020年2月开始进行。在当前全球经济形势受到诸多因素影响而前景不明的情况下，中国营商环境得分可能会额外受到全球关注。笔者认为，在当下疫情引起的世界经济动荡环境下，只要中国能够持续提升营商环境，必然能够进一步提升我国在国际经济中的地位和影响力。

德恒上海办公室在今年年初与相关机构对世行营商环境问卷进行了专题研究。同时，我们还受世行邀请，作为受访专家参与对DB2021问卷中获得信贷指标相关问题(“DB2021获得信贷问卷”)进行答复。德恒上海办公室由王军旗律师牵头，吴俊、刘晓义、王肖倩、王曦明、曾佳等律师共同参与，系统梳理了我国现行法律法规和实践操作，尽可能地为世行客观评估我国营商环境提供全面准确的信息。本文旨在对DB2021获得信贷问卷问题设计的更新、我国在获得信贷领域的发展进行简要梳理，以期了解规则、看到进步、发现问题、获得提高。

一、营商环境报告和获得信贷指标概述

1. 营商环境报告

营商环境报告作为世界银行的旗舰报告，首次发布于2003年。其通过问卷调查、电话邮件访问、座谈等方式邀请全球各经济体或地方城市的政府官员、专业人员、各行业从业者提供反馈意见，应用量化的指数分析比较各经济体的商业法规和产权保护，至今已覆盖全球190个经济体，旨在鼓励各国竞相提高监管效率，为改革提供可衡量的基准指标，同时为海外投资者、学术界、媒体、私营部门研究者及其他关注各国营商环境的人士提供参考。

营商环境报告涵盖12个领域的商业法规：开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产、雇佣员工和政府采购。其中，雇佣员工和政府采购不包括在营商环境便利度分数计算和排名中。

近年来，随着营商环境报告在全球的影响范围越来越大，我国高度重视国内营商环境的改善，从中央到地方各级政府都以世行营商环境报告的得分标准作为参考因素，大力推进各项改革进程。也因此，我国营商环境排名已由DB2018时的全球第78位跃升至DB2020时的全球第31位，并且连续两年跻身全球营商环境改善幅度最大的十个经济体之一。

2. 获得信贷指标

“获得信贷”是世行评估营商环境的12项指标之一。在我国绝大多数指标排名普遍获得显著提升的情况下，该项指标自DB2017时的全球第62位连续四年下降至DB2020时的全球第80位。

究其原因，我国在担保交易、破产程序的立法司法、实践操作方面确实存在仍然需要完善、健全之处，例如世行高度关注的全国统一动产担保登记系统尚未完全建立等。同时，我国基于立法沿革和具体国情所作的一些法律制度设计，如在担保协议中禁止约定流质流押条款等与世行得分标准所倡导的制度设计理念亦有不同。此外，世行问卷是面向全球190个经济体的统一版本英文问卷，获得信贷问卷中涉及多项具体担保制度，在语言转换的过程中，受访者是否能够精准对应我国法律体系中的相关制度，也在很大程度上影响得分情况。

本次德恒上海专家团队参与填写的问卷主要涉及获得信贷的二级指标合法权利力度指数。合法权利力度指数的衡量涉及《担保法》相关的10个方面和《破产法》相关的2个方面。指数范围从0到12，得分越高，说明《担保法》和《破产法》制定得越利于信贷的获得。DB2021获得信贷问卷的得分标准在于如下12个方面^[1]：

经济体有整合或统一的担保交易法律框架，延伸到4个功能等同于动产担保权益的权益的创设、公示及执行：所有权信托转让、融资租赁、应收款的分配或转让；保留所有权的销售。

法律允许企业转让单一类别动产的非占有担保权益(比如应收账款、有形动产和库存)，而不要求对担保物进行具体描述。

法律允许企业转让所有动产的非占有担保权益，而不要求对担保物进行具体描述。

担保权益可以延伸到将来和以后获得的资产，并可自动延伸到原始资产产生的产品、收益和替代品。

各种债务和付款义务在双方之间都能得到担保，而且担保协议和登记文件中允许对该债务和付款义务进行一般性描述。

有一个正常运营的动产抵押权登记处或登记机构，具备和不具备法人资格的实体皆可用；该登记处地理位置统一，并有一个以担保债务人姓名为索引的电子资料库。

抵押登记机构以通知为基础——登记机构只注册担保物权的存在(而非具体文件)，并且不对交易进行法律审查。登记机构也公布功能等同于担保权益的权益。

抵押登记机构具有现代化特征，例如允许有担保债权人(或其代表)在线注册、搜寻、修正及上网取消担保权益。

当债务人在破产程序之外拖欠付款时，有担保债权人首先得到赔付(比如，在税款和雇员要求之前)。

当企业被清算时，有担保债权人首先得到赔付(比如，在税款和雇员要求之前)。

当债务人进入由法院监督的重组程序时，有担保的债权人受自动冻结的限制，但法律条款保护有担保的债权人的权益，规定有担保的债权人在特定依据下可免于自动冻结 (比如动产没有被用于持续经营企业的重组或销售，或者存在损失动产的危险)以及自动冻结的期限。

法律允许双方在担保协议中同意贷方庭外执行其担保权益。法律允许公共和私人拍卖资产，也允许担保的债权人用资产抵债。

上述得分标准清晰地体现了世行在获得信贷领域倡导的法律制度设计理念。专家团队在填写问卷时，参考了罗培新教授等专家学者对于问卷中中英文对应制度的分析，落地我国实际情况，在不回避问题，亦不放弃任何得分可能的原则下，条分缕析，求同存异，在实事求是的基础上争取得分。

二、我国规制性文件更新情况

世行每年都高度关注各经济体关于12项指标的规则更新。获得信贷问卷的第1部分即是关于担保交易和破产程序有哪些已更新和即将更新的规制性文件，对于已更新文件，需详细列明发布日期、生效日期、电子版本链接、规制性文件描述等内容以便世行查阅。

1. 已更新规制性文件

经过专家团队梳理，2019年5月至2020年4月值得关注的规制性文件主要有：

2019年6月22日，国家发改委、最高院等13个部委联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》。该方案在规范市场主体退出方式、健全清算注销制度、完善破产法律制度、完善特殊类型市场主体退出和特定领域退出制度、健全市场主体退出甄别和预警机制、完善市场主体退出关联权益保障机制、完善市场主体退出配套政策等方面对各地区、各部门提出要求，加快完善市场主体退出制度，促进市场主体优胜劣汰和资源优化配置。

2019年11月8日最高院印发《全国法院民商事审判工作会议纪要》。《会议纪要》对于目前我国民商事审判中的绝大部分领域的前沿疑难争议进行解读，其中就有专门针对担保、破产问题的章节。例如，第71条正式明确了让与担保的概念和效力。

2019年11月29日，央行发布修订后的《应收账款质押登记办法》。本次主要修订内容包括：在附则中增加其他动产和权利担保交易登记的参照条款，满足市场主体自发开展动产担保交易登记的需求，加强对各类登记行为的正面引导；取消登记协议上传要求，提高登记效率；将初始登记期限、展期期限下调为最短1个月，使登记期限的选择更加灵活便利；增加融资各方法律纠纷责任义务条款，明确由登记方承担保证信息真实性的责任；以及修订或新增债权人与质权人名称、注销登记时限、撤销登记、解释权限等其他条款，使表述更加规范、明确。

从上述规制性文件的出台和更新中，不难发现世行问卷得分标准对我国立法工作的影响和启示。从立法开始到各类政策再到各地实践，我国正一步步对标国际先进理念，营造稳定公平透明、可预期的营商环境。

2. 即将更新的规制性文件

关于即将更新的规制性文件，今年最值得关注的就是《民法典》的正式颁布实施。虽然其审议通过程序可能将受新冠肺炎疫情影响推迟，但是，其生效将为包括合同、物权等在内的民事权利的各个方面提供依据和保护，并对改善我国营商环境起到积极作用。

三、DB2021获得信贷问卷问题更新和我国实践情况

DB2021获得信贷问卷中的问题，基本都是沿用自DB2020问卷。对于DB2020问卷中，因为中英文转换导致的误答失分和欠缺说理未被世行理解承认的失分问题，在本次填写DB2021获得信贷问卷过程中，专家团队做了列举详细法条、优化说理路径等工作，尽量争取得分。例如，前文提到的让与担保制度、对于抵押、质押财产是否能够进行概括性描述、法律对于能够纳入担保权益的财产是否存在限制等问题。

与DB2020问卷相比，DB2021获得信贷问卷问题设计的更新主要体现在第5部分担保登记方面，下文将从具体新增问题与我国对应实践情况进行介绍。

1. 新增问题

DB2021获得信贷问卷新增了4个问题，具体包括：

Does the registry verify the legality of the transaction once the notification has been completed? 通知完成后，登记机构是否会验证交易的合法性？

Does the registry review the correctness of the information in the notification? 登记机构是否会审查通知中信息的正确性？

What is the process of creating an account with the registry? (e.g. online without the participation or approval of any third party, online but the registry must approve or verify the creation of an account, by email, in person, through notaries…) 在登记机构创建账户的过程是什么？(例如，无需经过任何第三方的参与或批准的在线创建、需要经过登记机构批准或验证的在线创建、通过邮件、本人或通过公证人……)

Does the clerk of the registry (or any other third party) interfere to register or search for a security interest? 登记机构的工作人员(或任何其他第三方)是否会干扰担保权益登记或查询？

由此可见，世行今年的关注点明显着重在全国统一动产担保登记系统的运行情况。现代动产担保制度的建立是提高企业，尤其是广大中小微企业信贷可获得性的必要条件。DB2021获得信贷问卷以相当大的篇幅和问题数量考察各国的动产担保登记情况对于企业贷款融资是保障还是制约。

2. 我国实践情况

2019年4月28日和30日，北京和上海分别启动动产担保统一登记试点工作。以上海为例，由上海市16个区市场监督管理局及市场监管局机场分局将生产设备、原材料、半成品、产品的动产抵押登记职能委托给人民银行征信中心履行。自此，上海地区的上述四类新增动产抵押登记以及原有的应收账款质押、保理、融资租赁等其他动产担保统一在中登网的动产融资统一登记公示系统办理登记、查询、修改、变更。该动产融资统一登记公示系统具有基于互联网、自主操作、形式审查、全国统一(目前仅限于应收账款等部分业务)、即刻生效、包容性强、公示效果好等几个特点。

当然，北京和上海作为试点城市启动该项工作仅仅是一个开始，世行问卷的得分标准要求全国统一动产担保登记平台的建立和投入使用。因此在本次DB2021获得信贷问卷中，我国在该项目上是否可以得分值得关注。但可以肯定的是，以北京和上海作为起点，下一步全国统一动产担保登记系统改革已然势在必行。

结语：

2020年对于中国和世界来说，都是特殊且充满挑战的一年。营商环境关系到一国的软实力和国际竞争力，其改革是一项长期的战略性任务。此次，德恒上海办公室专家团队很荣幸能够参与世行问卷的填写，为世行了解及客观评估我国目前在获得信贷领域的发展贡献一份绵薄之力。同时，在今后的工作中，通过类似的机会尽己所能地建言献策，亦是为改善我国营商环境贡献出法律人的专业力量。相信在各级政府乃至全社会各行业的共同努力下，我国的营商环境能够尽早对标国际最高标准、最高水平、最佳实践，在不久的将来实现贸易投资便利、行政效率高效、政务服务规范、法治体系完善的国际一流营商环境。

文中备注

[1] 方法与研究：获得信贷，https://chinese.doingbusiness.org/zh/methodology/getting-credit。

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