德恒探索

公安机关对李文亮“训诫”的法律性质之管见

2020-02-12


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2020年1月3日,武汉市中心医院李文亮医生因“2019年12月30日在微信群‘武汉大学临床04级’发表有华南水果海鲜市场有确诊7例SARS的不实言论”,被武汉市公安局武昌分局中南街派出所“训诫”。后新型冠状病毒在武汉爆发,其本人也感染新冠肺炎,2月7日,噩耗传来,李文亮医生因抢救无效病逝,举国震动,很多人为当初那份训诫书而愤怒。很多观点认为公安机关无权进行训诫。理由在于现行《治安管理处罚法》是没有赋予公安机关“训诫”公民的权力。公安分局无权设立训诫处罚。派出所对李文亮进行“训诫”,涉嫌滥用职权。


那么,公安机关究竟对公民有无训诫权,如何看待训诫的法律性质,公安机关对于李文亮的训诫是否得当,公民又如何救济?笔者虽然并非行政法专业,但对这些问题比较感兴趣,以下仅代表个人观点,敬请各位读者斧正。


一、训诫不是行政处罚,而是一种劝诫、教育措施,公安机关有权行使


派出所对李文亮进行“训诫”,是否涉嫌滥用职权,我们另当别论。关键在于公安机关对于公民有无训诫权,“训诫”能否看作一种行政处罚措施。


根据《行政处罚法》第八条的规定,行政处罚的种类包括:警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留;法律、行政法规规定的其他行政处罚。《治安管理处罚法》第十条明确规定了治安管理处罚的种类分为:(一)警告;(二)罚款;(三)行政拘留;(四)吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人,可以附加适用限期出境或者驱逐出境。


从上述法律规定可以看出,公安机关实施的“训诫”行为,的确不属于行政处罚行为。


《行政处罚法》第五条规定, 实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。《治安管理处罚法》第五条第三款的规定:“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。”


这说明,公安机关针对治安违法案件,不是只能采取处罚措施,而是亦可以进行教育。尤其针对轻微的违法行为,没有必要进行行政处罚的,也应当允许公安机关采取教育训诫的方式。比如此次新冠肺炎疫情防控期间,公安机关对于一些对于未严格执行疫情防控措施,在隔离观察期内擅自外出的外地回乡人员进行了教育训诫,而不是动辄进行治安处罚。


其实,在笔者看来,在立法含义中,训诫的面貌呈现多样性,有关法律及单行法规、条例等明确赋予了公安机关、检察机关、人民法院针对公民违法行为的训诫权。公安机关可以对有严重不良行为的未成年人予以训诫,也可以对不履行监护职责的父母予以训诫,看守所、拘留所可以对在押人员进行训诫,公安机关可以对经批评教育无效的信访人员予以训诫,人民检察院、法院可以对证人、诉讼参与人进行训诫等等。总之,训诫从来都不是包含在行政处罚或刑事处罚中,而通常是作为区别于行政处罚或刑事处罚的一种法律教育措施呈现。


《中华人民共和国刑法》第三十七条 对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的,可以免予刑事处罚,但是可以根据案件的不同情况,予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失,或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。


根据《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十七条规定“未成年人有本法规定严重不良行为,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法予以治安处罚。因不满十四周岁或者情节特别轻微免予处罚的,可以予以训诫。”第四十九条 未成年人的父母或者其他监护人不履行监护职责,放任未成年人有本法规定的不良行为或者严重不良行为的,由公安机关对未成年人的父母或者其他监护人予以训诫,责令其严加管教。


第五十条 未成年人的父母或者其他监护人违反本法第十九条的规定,让不满十六周岁的未成年人脱离监护单独居住的,由公安机关对未成年人的父母或者其他监护人予以训诫,责令其立即改正。


此外,训诫还可以作为对被拘留人在行政处罚期间的教育措施。如《中华人民共和国拘留所条例》第二十三条 被拘留人有下列违法行为之一的,拘留所可以予以训诫、责令具结悔过或者使用警械:(一)哄闹、打架斗殴的;(二)殴打、欺侮他人的;(三)故意损毁拘留所财物或者他人财物的;(四)预谋或者实施逃跑的;(五)严重违反管理的其他行为。


根据最高人民法院(2019)最高法行申423号李明与湖南省株洲市公安局荷塘分局行政处罚一案再审行政裁定书所载:李明还主张训诫本身就是一种行政处罚,荷塘公安分局根据训诫书再次进行处罚,属于重复处罚,但是,根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条的规定,治安管理处罚的种类只有警告、罚款、行政拘留及吊销公安机关发放的许可证,并无训诫,因此,李明所受训诫行为不是行政处罚措施,而是现场劝诫措施,荷塘公安分局对李明进行行政处罚并未违反“一事不二罚”原则,李明以此为由申请再审,本院不予支持。最高人民法院(2017)最高法行申7408号张建兰与山东省临沂市公安局高新技术产业开发区分局行政处罚一案再审行政裁定书中也作出同样认定:张建兰受训诫,不是行政处罚措施,而是现场劝诫措施。


总之,针对“训诫”,它虽不是一种行政处罚,但是,它的确是一种行政机关或司法机关可以采取的一种措施,作为一种劝诫、教育措施,训诫的适用可以更为灵活,可以口头训诫,也可以书面训诫,公安机关有权对违法行为人进行训诫,这种训诫并非行政处罚手段,只是告诫、警示、规劝和教导。


仔细研究公安机关对李文亮的训诫书,可以感受到公安机关的纠结和矛盾之处:首先认定了李文亮具有严重扰乱社会秩序的违法行为,但又不施以行政处罚,名为训诫,实际又具有警告的意味,但如果对李文亮进行警告处罚,那么又是作为一种法定的治安处罚措施,对于李文亮本人而言,就有了曾因违法行为遭行政处罚的劣迹,成为职业生涯的污点,又因为行政处罚带有制裁性,会对于李文亮产生不利的后果,具有实质性影响。


但如果是训诫,由于不是行政处罚,不具有制裁性,也没有实际处分李文亮的权利义务,曾经遭受训诫不能视为前科劣迹。因此,才有了训诫书中公安机关要求其“积极配合,听从民警规劝,中止违法行为”,意思就是告诫李文亮不要再发此类信息,并告诫李文亮“如果你固执己见,不思悔改,继续进行违法活动,将受到法律的制裁”,意思就是如果经训诫不改,仍继续在互联网上发送未经核实的疫情信息,才将面临行政处罚的法律制裁。这可能就是公安机关不愿作出行政处罚而只是采用训诫方式进行批评教育的原因。


二、公安机关针对李文亮的训诫是一种具体行政行为,起到警示作用,但并不具有强制力


在我国,具体行政行为作为实定法用语,始见于我国1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》。为了增强《行政诉讼法》的可操作性,最高人民法院于1991年5月29通过了《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》,意见第一条对具体行政行为作出了具有法律效力的定义,虽然该意见已经废止,但对于具体行政行为的定义对于实践仍有参考价值。


《意见》中关于具体行政行为的定义是,指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。全国人民代表大会常务委员会《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定(2015年)》第六十条规定,将本法相关条文中的“具体行政行为”修改为“行政行为”。


公安机关针对李文亮在同学微信群内发布有关信息的行为进行训诫,要求其“积极配合,听从民警规劝,中止违法行为”,是公安机关针对特定人、特定事项作出的单方行政职权行为,是要求李文亮听从民警规劝,遵守法律规定,对李文亮的人身权利、财产权利、劳动权利、休息权等实体权利并未进行限制,也不具有制裁性。因此,这种训诫式的具体行政行为,对于行政相对人李文亮起到一定告诫、警示作用,但并不具有强制力。


三、当前,最高法裁判规则通常认为,训诫被视为对行为人权利义务不产生实际影响,不属于行政复议或行政诉讼受案范畴


最高人民法院在吴新华、北京市西城区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书[(2016)最高法行申2410号]、姜怀俭行政处罚一案再审行政裁定书[(2016)最高法行申4465号]、北京市东城区人民政府与俞建莉其他审判监督行政裁定书[(2016)最高法行申1435号、(2016)最高法行申1443号]、刘建伟再审审查与审判监督行政裁定书[ (2017)最高法行申1914号]、李际锋再审审查与审判监督行政裁定书[(2018)最高法行申9253号],均主张一个观点:训诫(书)内容仅为告知、批评、教育等,对当事人权利义务不产生实际影响,因此依照行政诉讼法及其他法律、司法解释有关规定,不属于行政复议及行政诉讼的受案范围。


以李际锋再审审查与审判监督行政裁定书[(2018)最高法行申9253号]为例,最高法经审查认为:当事人提起行政诉讼,应当符合法律规定的起诉条件。依据本案起诉时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(十)项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中,李际峰所提行政复议申请事项涉及公安部门依据《信访条例》对其作出的训诫处理行为,该训诫行为对其并不具有强制力,亦未对其权利义务产生实际影响,不属于行政复议的范围,也不属于行政诉讼的受案范围。故西城区政府对李际峰的复议申请未进行答复的行为对其权利义务亦不产生实际影响,李际峰所提的本案行政诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围,原审裁定不予立案并无不当。


四、公安机关对李文亮进行训诫的具体行政行为因缺乏正当性,在当下应主动予以撤销


李文亮在微信群“武汉大学临床04级”发表有关华南水果海鲜市场确诊7例SARS等有关言论,并非治安处罚法上第25条规定的“散布谣言,谎报疫情,扰乱社会秩序”的违法行为,公安机关对其进行训诫缺乏正当性。


笔者认为,“散布谣言,谎报疫情,严重扰乱社会秩序”的违法行为,应当针对的是明知虚假信息仍予以对外散播的行为。李文亮医生曾在微博中说明,2019年12月30日其看到病人检测报告检出“SARS冠状病毒高置信度阳性指标”,由于其同学也都是临床医生,出于提醒同学注意防范的角度,在群内发布消息称“确诊了7例SARS”,一个小时后又发出“最新消息是,“冠状病毒感染确定,正在进行病毒分型”,并专门提醒大家“不要外传,让家人亲人注意防范”。即便事后新冠病毒肺炎确实不是SARS,但是李文亮发布的内容也并非凭空捏造,而是基于临床病例筛查结果基础上的专业判断,“确诊SARS”的用语表述的确不规范,容易引发心理恐慌,但其很快修正为“是冠状病毒感染”,发布的信息也是基本属实,其主观上并不希望或放任让此消息散播扩大。因此李文亮的发布行为不应被视为训诫书中所认定的“严重扰乱社会秩序的违法行为”。公安机关对李文亮行为的定性错误。


当医生基于一定专业判断针对可能爆发疫情,在一定范围内进行善意提醒,仅仅因为不规范的用语表述,就被公安机关认定为严重扰乱社会秩序的违法行为,有失公允。训诫书虽然名字并非治安处罚决定书,但官方出具此类告诫文书也应该慎之又慎。公安机关的训诫,哪怕只是告诫、规劝,都会对一位医生的声誉、精神产生一定影响,产生心理阴影和负担,从而可能影响到工作情绪和状态,和警告罚本质上差别不大,只是没有套用行政处罚的形式而已。公安机关对李文亮的训诫缺乏正当性基础。


基于最高法既有的裁判规则,如果对公安机关的训诫不服,提起行政复议和行政诉讼可能难以获得支持。那么,对于公安机关的不当训诫,公民如何救济?笔者认为由于公安机关对于公民的训诫是一种具体行政行为,当发现这种具体行政行为不适当时,应当由作出的行政机关予以撤销。这涉及到具体行政行为的可撤销性问题。


具体行政行为的撤销是指已经发生法律效力的行政行为,如发现其违法或不当,由有权机关于以撤销,使相应行政行为失去法律效力。撤销是针对一般违法或者不适当行政行为而言的。行政机关撤销违法或者不适当的行政行为。行政行为被撒销之后,自始即没有法律效力。


“行政行为明显不当的”,也是《行政复议法》第二十八条和《行政诉讼法》第七十条规定的行政行为可撤销情形。法条中没有明确规定明显不当的标准是什么。一般认为“不当”更多地体现的是行政行为欠缺合理性的问题。有学者认为不当行政行为没有达到违法的程度,但也是属于不合法的范围,且仅仅存在于自由裁量的行政行为中。


因此,笔者认为,公安机关针对李文亮的训诫,没有达到违法的程度,属于明显欠缺合理性,即缺乏正当性,当下应由公安机关主动撤销为宜。


五、从长远来看,建议将训诫措施明确写进治安处罚法,同时将训诫纳入行政复议或行政诉讼受案范围


尽管训诫并非行政处罚,但作为一种对轻微违法行为人的教育措施,也应当明确写进行政处罚法及治安处罚法中,使得有关部门执法底气更足。虽然当前最高法的已决案例,将训诫排除在行政诉讼或行政复议的受案范围,但考虑到训诫实际上对当事人的声誉、精神、言论表达的自由等可能产生影响,将其纳入行政复议或行政诉讼受案范围并没有法律障碍。


关于行政复议受案范围,《行政复议法》第六条规定,有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议: ……(十一)项规定:认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。


关于行政诉讼受案范围,《行政诉讼法》第十二条规定, 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。


关于提起行政诉讼的主体和条件,《行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。第四十九条规定,提起诉讼应当符合下列条件:……(三)有具体的诉讼请求和事实根据;……


尽管最高法已决案例中援引《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(十)项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由此认定训诫对公民权利义务不产生实际影响,因而认为当事人对训诫不服所提的本案行政诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。


笔者认为,训诫对当事人的权利义务是否产生影响,产生多大影响,应当因案而异,而不应一概否决,应当赋予行政相对人及利害关系人提起复议或诉讼的权利,由相关部门进行实体审查,从而决定是否对训诫措施予以撤销。如果将训诫一律排除行政复议或行政诉讼受案范围,又不赋予当事人其他救济途径,有违人权保障的宪法原则。


综上,训诫作为一种规劝、教育措施,公安机关有权行使,但公安机关针对李文亮发出的有关言论进行训诫缺乏正当性基础,当下,公安机关应依职权主动予以撤销。但从长远看,应当将训诫作为一种教育措施明确写进治安处罚法,且将这种训诫措施纳入行政复议或行政诉讼的受案范围,由上级机关或法院判断训诫措施是否对行为人的权利义务产生实际影响,是否具有合法性和正当性,以决定这种训诫是否应当撤销。


本文作者:

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程晓璐

                             

合伙人/律 师   

 


       
       

程晓璐,德恒北京办公室合伙人、律师,刑事专业委员会副主任兼秘书长,前北京市优秀公诉人,法学博士;擅长刑事辩护与代理,主办了一系列重大、复杂、有影响力的经济案件、职务犯罪案件及刑民交叉案件,并为多家国企和民营企业提供刑事法律风险防范专项服务。        

邮箱:chengxl@dehenglaw.com        

(德恒北京办公室孙文洁律师、杜静颐律师助理对本文的资料收集亦有贡献。)


声明:

本文由德恒律师事务所律师原创,仅代表作者本人观点,不得视为德恒律师事务所或其律师出具的正式法律意见或建议。如需转载或引用本文的任何内容,请注明出处。    

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