揭开“环境公益诉讼”的神秘面纱
2023-01-18
2023年1月11日，最高人民法院发布第37批指导性案例（下称指导性案例）。该批案例的专题为环境公益诉讼。虽然环境公益诉讼法律制度施行十年，环境公益诉讼案件额数量在不断增加，但我相信全国大部分地方法院至今还未受理环境公益诉讼案件。因此，环境公益诉讼案件相对传统案件仍很稀缺，环境公益诉讼仍显“神秘”。这些年，笔者专注环境法律服务，在湖北、湖南、广东、广西、江西等地办理了多宗环境公益诉讼案件，其中多宗属当地首例。
借最高人民法院发布环境公益诉讼专题指导性案例机会，结合本人办理环境公益诉讼案件的一些体会撰写此文1。本文将从其定义、原告、被告、诉求、管辖、举证、鉴定七个方面揭开其“神秘”面纱。
一、定义
环境公益诉讼是指为了保护社会公共环境权利而进行的诉讼活动，是针对保护个体环境权利的“环境私益诉讼”而言。根据诉讼的性质，环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。环境民事公益诉讼，是指法律规定的机关和组织为了保护社会公共利益，对污染环境、破坏生态造成实际损害或者存在重大损害风险的行为，向人民法院提起的民事诉讼。环境行政公益诉讼，是指人民检察院对生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使社会公共环境利益受到侵害的行为，向人民法院提起的行政诉讼。
第37批指导性案例共10个，从全国各地法院报送的案例中精选。其中指导性案例211号、铜仁市万山区人民检察院诉铜仁市万山区林业局不履行林业行政管理职责案属环境行政公益诉讼，其他9个均属环境民事公益诉讼（含刑事附带民事案件）。
二、原告
环境民事公益诉讼：根据《民事诉讼法》第五十八条、《民法典》第一千二百三十五条以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号，以下称《民事公益诉讼司法解释》）规定，环境民事公益诉讼的原告包括：
1. 机关：现行法律并未明确“机关”是指什么机关，一般理解是“行政机关”。关于行政机关能否做环境民事公益诉讼的原告问题，学界有争议。赞同者认为，行政机关作为执法机关、掌握侵权人大量的环境违法证据，有利于查明案情、从而保证案件的胜诉率；反对者认为如果赋予行政机关环境民事公益诉讼的起诉权，可能导致行政机关的权利过度扩张。
2020年深圳市人大颁布的《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》是我国首个专门关于环境公益诉讼的地方法规。该《规定》亮点之一就是明确规定对生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关有权向人民法院提起民事诉讼。2021年笔者代理深圳市生态环境局诉深圳某电子有限公司环境民事公益诉讼案，就是广东首例由行政机关提起的环境民事公益诉讼案。
2. 组织：根据《民事公益诉讼司法解释》第二、三、四、五条规定，有权提起环境民事公益诉讼组织必须同时具备以下条件：（1）由设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等；（2）组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益且从事环境保护公益活动；（3）组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚。
3. 检察院：在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。法律规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。
以上法律规定可知公民无权作为原告提起环境民事公益诉讼。
环境行政公益诉讼：只有检察院有权提起环境行政公益诉讼。
三、被告
环境民事公益诉讼：污染环境、破坏生态的侵权人，包括单位和个人。
环境行政公益诉讼：仅限行政机关，且是对生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关。
四、诉求
环境民事公益诉讼：环境民事案件属侵权案件。根据《民事公益诉讼司法解释》第十八条规定，对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。司法实践中，由于环境侵权涉及公益，原告除提出停止侵害、赔偿损失等诉求外，一般还主张判决被告在媒体向公众赔礼道歉。如指导性案例203号、204号、206号、208号、210号，原告均请求法院判决被告赔礼道歉并均得到法院支持。
在笔者代理的深圳首例由环境公益组织提起的环境民事公益诉讼案中，原告北京某环境公益组织请求判决被告深圳某科技有限公司在全国主流媒体向社会公众赔礼道歉。深圳中院一审判决该公司立即停止侵害、消除危险、赔偿生态环境修复费用及服务功能损失共计200万元，还判决该公司于判决发生法律效力之日起十日内在中国环境报上向社会公开赔礼道歉。该案一审判决生效， 被告已主动执行判决，及时足额支付了赔偿款并已在中国环境报向社会公开道歉。
环境行政公益诉讼：环境行政公益诉讼是检察院对生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为的起诉，因此其诉求较简单，就是请求判令行政机关履行监管职责。如指导性案例211号、铜仁市万山区人民检察院诉铜仁市万山区林业局不履行林业行政管理职责行政公益诉讼案，遵义市播州区人民法院于2017年9月29日作出（2017）黔0321行初97号行政判决：由被告铜仁市万山区林业局对沈中祥以铜仁市万山区武陵农木业生产开发有限公司名义毁坏铜仁市万山区茶店街道梅花村隘口山组、大坪乡大坪村马鞍山林地补植复绿恢复原状依法履行监督管理法定职责，并限期完成复绿工程验收。宣判后，双方均未上诉，一审判决发生法律效力。
五、管辖
环境民事公益诉讼一审包括地域管辖、级别管辖、指定管辖和集中管辖。
地域管辖：《民事公益诉讼司法解释》第六条规定，第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的法院管辖。
级别管辖：《民事公益诉讼司法解释》第六条规定，第一审环境民事公益诉讼案件由中级以上人民法院管辖。中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。如2018年笔者代理的重庆某环保公益组织诉湖南某有色金属公司案，该案由衡阳市中级人民法院受理，后报请湖南省高院裁定由衡阳铁路法院受理。
指定管辖：《民事公益诉讼司法解释》第六条规定，同一原告或者不同原告对同一污染环境、破坏生态行为分别向两个以上有管辖权的人民法院提起环境民事公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖，必要时由共同上级人民法院指定管辖。
集中管辖：环境公益诉讼跨行政区划集中管辖是个创举，其主要基于案件量有限且分布不均的现实以及满足专业化审判需求与消解地缘因素干扰的双重目的。《民事公益诉讼司法解释》第七条规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。如2020年1月1日广东省高级人民法院经报请最高人民法院批准，对环境民事公益诉讼一审案件集中管辖中级法院及管辖区域范围进行调整。其中，深圳市中级人民法院管辖深圳、东莞、惠州、河源、汕尾等东江流域五市的环境民事公益诉讼案件。
环境行政公益诉讼：根据《行政诉讼法》《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《检察公益诉讼司法解释》）规定，环境行政诉讼一审案件主要有级别管辖、地域管辖和指定管辖。
级别管辖：根据《检察公益诉讼司法解释》第五条第二款规定，基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件，由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖。
地域管辖：由行政机关所在地人民法院管辖。
指定管辖：有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。
六、举证
环境民事公益诉讼：《民事诉讼法》第六十七条规定“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”这就是“谁主张谁举证”原则，原告如不能举证，将承担不利法律后果。环境民事公益诉讼原告的主力军是环境公益组织，公益组织受人力、财力以及技术等因素限制，对被告排放的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况等重要环境信息可能无法获取，举证非常困难。为解决该问题，《民事公益诉讼司法解释》第八条第（二）项规定，原告只需提交“被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料。”《民事公益诉讼司法解释》第十三条规定，原告有权请求被告提供上述环境信息，法律、法规、规章规定被告应当持有或者有证据证明被告持有而拒不提供，如果原告主张相关事实不利于被告的，人民法院可以推定该主张成立。《民法典》第一千二百三十条规定，因污染环境、破坏生态发生纠纷，行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。因此，环境民事公益诉讼实际上实行“举证倒置”原则。
环境行政公益诉讼：此类诉讼是检察院对生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为发起的诉讼，检察院需对行政机关违法行使职权或者不作为承担举证责任。根据《检察公益诉讼司法解释》第二十二条规定，人民检察院提起行政公益诉讼应当提交：（1）被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料；（2）已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。所谓“诉前程序”，就是检察院发现行政机关存在不依法履职行为时，须先向行政机关发出检察建议，建议其依法履职。如果行政机关在收到检查建议后拒不履职或履职没有达到检察院要求的效果，检察院才可起诉。如指导性案例211号，铜仁市万山区人民检察院向万山区林业局发出检察建议，建议其依法履行森林资源保护监管职责，责令沈中祥限期恢复原状，按每平方米10元至30元并处罚款。万山区林业局书面回复，因沈中祥在服刑，公司倒闭，人员解散，无法实施复绿；林业局拟部分复绿造林，对其中难以复绿造林地块异地补植复绿；按一事不再罚原则不予罚款处罚。检察院以万山区林业局既未对沈中祥作出行政处罚，也未采取有效措施予以补植复绿，没有履行生态环境监管职责，导致林地被破坏的状态持续存在，当地生态环境遭受严重破坏为由提起行政公益诉讼。
七、鉴定
环境案件需查明损害结果、因果关系、生态环境修复方案和费用、生态环境服务功能损失等专门性问题。要查明这些问题，需具备相应资质的司法鉴定机构出具鉴定意见。如第37批10个指导性案例均委托第三方机构鉴定。《民事公益诉讼司法解释》第十四条第二款规定，对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。但司法实践中，鉴定存在以下几个问题：
鉴定难：很多鉴定机构不能、不愿或不敢鉴定。生态环境部及各省市生态环境厅不定期公布环境污染司法鉴定机构。相对日益增长的鉴定需求，这些机构数量显然不足；而且很多机构只能针对某几项类别，如可以对污染物性质、地表水与沉积物环境损害作出鉴定；但对空气污染环境损害、生态系统环境损害等其他类别可能无鉴定能力。有的虽有鉴定能力和资质，但鉴于某些原因不愿或不敢鉴定。如2022年笔者受某上市公司委托到云南生产基地调查其投产的蓝莓受损情况，侵权人为云南某大型国企，我方需鉴定因果关系，在云南找了几家鉴定机构，要么没有鉴定资质，要么听说侵权人是当地大型国企就拒绝鉴定。
鉴定贵：目前国家并无环境污染鉴定的统一收费标准。实践中，鉴定费用普遍很贵。如笔者曾参与某污染环境罪案的调查，广东省博罗县某金属表面处理公司因长期将未经处理的电镀废水偷排至外环境，涉嫌构成污染环境罪被当地检察机关起诉。某鉴定机构的鉴定评估费用高达60万元。一般当事人无法承担。
鉴定结果不靠谱：即鉴定结果差异大，其科学性和准确性值得怀疑。如2004年发生的四川沱江特大水污染案，关于损失金额认定，有的说上亿元2；也有报道称达3亿元3，不同鉴定机构作出的结论差异太大，难以让人相信其客观公正性。
参考文献：
[1]关于办案心得，2021年3月11日，笔者有幸受武汉大学环境法研究所之邀，担任该所40周年所庆系列活动暨珞珈环境法讲坛第一百一十九讲主讲，讲座主题是“环境民事公益诉讼中的几个实务问题”。讲座由该所所长秦天宝教授主持，最高人民法院应用法学研究所曹守晔副所长专程从北京赶到现场参加本次活动并做了精彩点评。该所在校环境法博士、硕士研究生以及兄弟院校环境法研究生参加了此次讲座。本文根据本次讲座内容整理并结合最高人民法院发布的第37批指导性案例写成。
[2]《令人震惊的沱江水污染事件》，http://www.100md.com
[3]《沱江污染经济损失初步核定3亿元，环境恢复需5年》，http://news.163.com
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