我国现行法规体系下矿业权抵押制度探究

2022-06-14

前言：

近年来，修改《矿产资源法》的呼声越来越高，在国家已将矿产资源确定为国家战略资源的背景下，现行的部分规定限制了矿产资源的充分开发和利用，其中就包括矿业权抵押制度缺乏上位法支撑。采矿权作为一种财产性权利，其金融属性难以得到充分发挥。2022年5月6日，全国人民代表大会官网发布《全国人大常委会2022年立法工作计划》，将《矿产资源法（修改）》列入初次审议的法律案之中，我们期待修改后的立法改善现有矿业权抵押制度的局面。

一、矿业权抵押权制度概述

矿业权抵押是指以矿业权作为抵押财产而设定抵押权，以担保债务人履行债务的行为。矿业权作为一种用益物权，属于财产抵押法定范围之内的民事权利，我国基于对矿产资源流转严格管控的思想指导，矿业权抵押从最初的不能抵押到允许抵押经过了一个制度变迁的过程。1986年颁布实施的《矿产资源法》初步确立了矿业权制度，但是却规定矿业权不得买卖、出租，不得用作抵押。当时矿业权抵押受到限制应该是和矿业权出让制度相关，因为当时的矿业权主要是通过无偿行政审批取得，开发主体也主要是国有企业，所以相应的就禁止了矿业权用作抵押。

1996年修改《矿产资源法》时删除了原第三条第四款“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”的规定，这为矿业权抵押扫除了法律上的障碍，但依然没有明文规定矿业权可以抵押，不过这已经显示了矿产资源法修改的趋势。为顺应这一趋势，2000年，国土资源部颁布了《矿业权出让转让管理暂行规定》，其中第六条第三款规定：“矿业权人可以依照本办法的规定出租、抵押矿业权”；第五十五条规定：“矿业权抵押是指矿业权人依照有关法律作为债务人以其拥有的矿业权在不转移占有的前提下，向债权人提供担保的行为；以矿业权作抵押的债务人为抵押人，债权人为抵押权人，提供担保的矿业权为抵押物”；并在其他条文中对矿业权抵押评估、抵押备案、抵押权实现等作了相应规定。

2007年《物权法》颁布，在用益物权一编规定，依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。这在一定意义上明确了矿业权的用益物权属性，也为矿业权抵押提供了基本物权法律方面的保障。2014年7月16日，国土资源部发出通知，根据《物权法》、《担保法》的有关规定，为保证财产权人依法行使抵押权，停止执行《矿业权出让转让管理暂行规定》第五十五条的规定。此时，部门规章与法律规定有关矿业权抵押的规定达成一致，矿业权抵押的范围回归到了其原本应有的领域，既可以为矿业权人自身债务设定抵押，也可以为他人债务的履行提供抵押担保。

2017年，《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》颁布实施，通过第十四至十七条的规定，进一步明确了矿业权抵押的合法性和具体规则。《民法典》颁布后，在其第三百二十九条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”，此规定亦确认了矿业权的用益物权性质。虽然《民法典》第三百九十五条在列出的可以抵押的财产中没有明确列出矿业权，但从不同角度理解，矿业权都属于可抵押财产范围。第一，根据《矿产资源法实施细则》规定，矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第二十三条规定：“条例第十条第（一）项和本细则所称非增值税应税项目，是指提供非增值税应税劳务、转让无形资产、销售不动产和不动产在建工程。前款所称不动产是指不能移动或者移动后会引起性质、形状改变的财产，包括建筑物、构筑物和其他土地附着物…。”财政部、国家税务总局《关于固定资产进项税额抵扣问题的通知》（财税[2009]113号）规定：“《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第二十三条第二款所称建筑物，是指供人们在其内生产、生活和其他活动的房屋或者场所，……所称其他土地附着物，是指矿产资源及土地上生长的植物”。参照国家相关部委的上述规定以及社会对矿产资源的一般理解，矿产资源可视为土地附着物。根据《民法典》第三百九十五条 “债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：（一）建筑物和其他土地附着物； ”，矿产资源属于可抵押财产^[1]。第二，《民法典》第三百九十五条规定了抵押财产的兜底条款“法律、行政法规未禁止的其他财产”，且《民法典》第三百九十九条规定的不得抵押的财产不包括矿业权，根据法无明文禁止即允许的原则，也说明矿业权可以进行抵押。尽管矿业权抵押目前依然缺失更高层级的法律和行政法规的直接规定，但实务界已一致认可矿业权属于依法可以抵押的财产，矿业权进行抵押具有合法性，并应该按照《民法典》的规定确认相关合同效力及各方权利义务。

二、矿业权抵押的类型

矿业权包含探矿权和采矿权，而前述法律法规中使用的概念是矿业权，采矿权的抵押争议性不大，但探矿权是否可以作为抵押财产，存在较大争议。实践中由于市场难以对未探明储量的矿山资源价值做出判断，且矿业权抵押资料的专业性非常强，抵押人与金融机构之间信息不对称，很多银行等金融机构不接受探矿权抵押申请，甚至有的国土资源主管部门只受理采矿权的抵押申请，而拒绝受理探矿权的抵押申请。

在最高人民法院环境资源审判庭编著的《矿业权司法解释理解与适用》一书中认为，探矿权作为《物权法》已经确认的一项用益物权，尽管其价值存在很大的不确定性，但毕竟具有相应的财产属性，将其完全排除在抵押标的之外并不符合《物权法》第一百八十条关于抵押物财产的规定。而且，关于抵押物的价值判断并非一个法律问题，抵押权人是否愿意接受一个风险较大的财产设立抵押，是抵押权人（债权人）自身价值判断的选择，应属于其意思自治的范畴，法律无需为其做出选择。如果抵押权人自己愿意接受探矿权作为抵押财产，则法律就没有必要予以禁止；若法律禁止探矿权抵押，反而剥夺了抵押权人的选择权，限制了市场交易主体的意思自治。探矿权能否作为抵押财产，应由市场交易主体自己判断。故司法解释对矿业权抵押的规定未区分探矿权和采矿权，一概可以设定抵押^[2]。

三、矿业权抵押合同的生效

《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十四条规定：“矿业权人为担保自己或者他人债务的履行，将矿业权抵押给债权人的，抵押合同自依法成立之日起生效，但法律、行政法规规定不得抵押的除外。当事人仅以未经主管部门批准或者登记、备案为由请求确认抵押合同无效的，人民法院不予支持。”矿业权抵押合同的生效适用《民法典》中关于合同成立、生效的法律标准。除满足合同成立的一般要件，即合同各方达成合意外，根据《民法典》第四百条：“设立抵押权，当事人应当采用书面形式订立抵押合同”之规定，矿业权抵押合同应遵循订立书面合同的形式要求；同时，《民法典》第四百九十条规定“当事人采用合同书形式订立合同的，自当事人均签名、盖章或者按指印时合同成立。”合同签约方未有其他特殊约定的，矿业权抵押合同自合同成立之日起生效。

根据合同效力与物权变动的区分原则，设立抵押权的合同和抵押权的设立本身是两个应当加以区别的概念，矿业权抵押合同的生效不以矿业权未办理抵押登记或备案作为生效特殊要件；合同的效力问题也不以矿业权是否办理登记、备案进行判断，仍根据《民法典》相关规定确定。除非法律有特别规定，抵押合同一经成立，只要不违反法律、行政法规的强制性规定和社会公共利益，就可以发生效力。合同只是当事人之间的一种合意，并不必然与登记联系在一起。登记是与物权的变动联系在一起的，是针对物权的变动所采取的一种公示方法，如果当事人之间仅就物权的变动达成合意，而没有办理登记，并不影响合同的效力。矿业权属于不动产产用益物权，矿业权抵押合同属于设立不动产物权的合同。我国现行法律法规并未规定矿业权抵押合同须经批准、备案或者登记后生效，也没有规定未经批准、备案或者登记则抵押合同无效。最高人民法院环境资源审判庭在其《矿业权司法解释理解与适用》中也认为，矿业权抵押合同所反映的法律关系是矿业权人与债权人之间的债权债务关系，是市场经济条件下矿业权抵押融资当事人之间平等、自愿的经济行为，该行为应与政府国土自愿主管部门的审查、监管职能相区分。

四、矿业权抵押权的设立

在确定矿业权系用益物权，由不动产法律规范后，对矿业权设立抵押权理应适用《民法典》中不动产物权变动以及抵押权生效登记主义的一般规定。但我国一直未建立矿业权抵押登记制度，没有专门的登记部门。《矿业权出让转让管理暂行规定》第五十七条规定：“ 矿业权设定抵押时，矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续。矿业权抵押解除后20日内，矿业权人应书面告知原发证机关。”以及《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号）（现已废止）第二十八至三十条关于采矿权抵押备案办理的规定，勘查许可证、采矿许可证审批部门担任起了抵押备案的职责。虽有前款规定，但对于备案是否达到设立抵押或抵押登记同等法律效果，实践中存在不同认识和差别化处理。甚至2015年后，在推行简政放权趋势下，部分地区的国土资源部门单纯的取消了矿业权抵押备案审批，也对矿业权抵押设立的造成一定影响^[3]。最高法在司法判例中认为：“不动产物权登记的主要功能和作用在于藉此获得对世的公示效力，就目前矿业权抵押备案的主要功能以及法律效果而言，备案与登记并无实质区别，抵押权人可藉此取得对抗他人的公示效力和优先受偿权。在法律、行政法规尚无明确矿业权抵押登记部门的情况下，国土资源主管部门依据部门规章或者地方性法规办理的矿业权抵押备案，可视为矿业权抵押登记，矿业权抵押权自登记或者备案时设立”，肯定了在现行规则下，依靠抵押备案代替抵押登记，达到抵押权设立的效果。最高法亦在《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十五条中明确：“ 当事人请求确认矿业权之抵押权自依法登记时设立的，人民法院应予支持。颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证的自然资源主管部门根据相关规定办理的矿业权抵押备案手续，视为前款规定的登记。”

因此，目前在认定是否设立矿业权抵押权，债权人能否据此实现担保物权，抵押备案尤为重要。在办理矿业权抵押备案中，需严格遵循所在地区自然资源管理部门关于抵押备案的程序要求，否则易因备案时手续未完备，导致被认定为未进行抵押备案，进而丧失抵押权。如在（2021）最高法民终598号案中，债权人虽持有在新疆维吾尔自治区国土资源厅作出的采矿权抵押备案函件。但在取得备案函件后，对于后签订的《采矿权最高额抵押合同》，债权人未依据《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号）第二十八条：“采矿权人申请抵押备案的，应向登记管理机关提交抵押合同等资料”的规定进行备案登记，导致法院认定案涉采矿权未办理抵押备案手续，抵押权未依法设立。

就矿业权抵押如何办理备案，主要在《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》中作了规定：“采矿权人申请抵押备案的，应向登记管理机关提交以下资料：抵押备案申请书、抵押合同、贷款合同、采矿权有偿取得（处置）凭证、采矿许可证（复印件）等相关文件”；“登记管理机关予以备案的采矿权申请须符合以下条件：矿业权价款已按规定缴清、采矿权权属无争议、采矿权未被法定机关扣押和查封、采矿权抵押期没有超过采矿许可证有效期、采矿权未处于抵押备案状态或债权人间就受偿关系达成协议。”然该通知已在2017年12月29日被《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》废止。目前各地有关矿业权抵押登记手续的办理程序基本都是依据各地的规定。

五、矿业权抵押权的实现

（一）矿业权抵押权实现的条件

矿业权抵押权制度的核心在于通过对担保物价值的优先受偿来保障债权人权益。《矿业权出让转让管理暂行规定》第五十八条第一款关于“债务人不履行债务时，债权人有权申请实现抵押权，并从处置的矿业权所得中依法受偿”的规定，即是对矿业权抵押权所具有的优先受偿效力的集中体现。

《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定：“债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，抵押权人依据民事诉讼法第一百九十六条、第一百九十七条规定申请实现抵押权的，人民法院可以拍卖、变卖矿业权或者裁定以矿业权抵债，但矿业权竞买人、受让人应具备相应的资质条件”。根据上述规定，矿业权抵押权实现的条件有两种，一种是债务人不履行到期债务；另一种是发生了当事人约定的实现抵押权的情形。这里“当事人约定的实现抵押权的情形”，既包括主合同当事人的约定，也包括抵押合同当事人的约定，前者如债权人与债务人约定在债务人没有按时缴纳利息达到一定时间或数额后，即可解除合同，要求债务人提前还款，此时抵押权人可实现抵押权；后者如抵押人与抵押权人在抵押合同中约定作为抵押物的矿业权有价值灭失或减损之虞时，抵押权人即有权立即实现抵押权。

（二）矿业权抵押权实现的方式

根据前述司法解释的规定，矿业权抵押权实现的方式为抵押权人依据民事诉讼法第一百九十六条、一百九十七条规定申请实现抵押权，人民法院拍卖、变卖矿业权或者裁定以矿业权抵债。因《民事诉讼法》已经修改，前述两个条文修改后为第二百零三条和第二百零四条。根据这两条法律规定，抵押权人可持申请书、主合同、担保合同、矿业权抵押登记或备案证明、证明实现抵押权条件成就的说明等书面材料，向矿山所在地或抵押权登记、备案地的基层法院申请实现抵押权，若法院依法审查后作出准许拍卖、变卖抵押矿业权的裁定，抵押权人即可以此为依据申请强制执行。特别要注意的是，司法解释规定了可以裁定以矿业权抵债。因《民事诉讼法》及其司法解释只规定了在担保物权实现案件中法院可以裁定准许拍卖、变卖抵押物，并未规定以抵押物抵债这种方式。最高人民法院环资庭在《矿业权司法解释理解与适用》一书中也认为，在担保物权实现这类非诉讼案件中，当事人不能直接申请法院裁定以矿业权抵债，但是在抵押权人取得执行依据并进入强制执行程序后，应按照执行程序的有关规定处理。具体到矿业权的强制执行，《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》也明确规定：“人民法院将采矿权拍卖或裁定给他人，受让人应当依法向登记管理机关申请变更登记。申请变更登记的受让人应当具备本通知第（七）条规定的条件，登记管理机关凭申请人提交的采矿权变更申请文件和人民法院协助执行通知书，予以办理采矿权变更登记”。我们理解，前述司法解释规定的裁定以矿业权抵债应指在执行程序中的裁定。

（三）矿业权抵押权实现时竞买人、受让人的特殊资质

矿业权抵押权的实现从实质上来讲是矿业权的转让，竞买人、受让方应该符合相关规定对受让人的资质限定，故矿业权抵押权的实现不同于一般财产抵押权的实现。《探矿权采矿权转让管理办法》第七条规定：“探矿权或者采矿权转让的受让人，应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关探矿权申请人或者采矿权申请人的条件。”第六条第一款规定：“转让采矿权，应当具备下列条件：（一）矿山企业投入采矿生产满一年；（二）采矿权属无争议；（三）按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税；（四）国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。”矿业权抵押权实现时，竞买人、受让人应具备前述规定的资质条件。

六、矿业权抵押权的灭失

矿业权抵押权在设立之后、实现前，矿业权可能会因多种原因而导致灭失，如：抵押人（矿业权人）被兼并重组，矿床被压覆，矿业权许可证被吊销、撤销、注销，矿业权许可证期满未延续，矿业权被征收等。在上述矿业权全部或部分灭失的情况下，基于抵押权的从属性，矿业权抵押权一般而言亦相应灭失或者部分灭失，进而导致债权人在矿业权上设定的抵押权益无法实现，最终损害其债权的安全。矿业权灭失后，根据灭失的不同事由可大致分为两种情形：一是矿业权人可以获得一定的补偿、赔偿或者相应的款项；二是矿业权人不会得到任何补偿、赔偿或者相应的款项，甚至还会受到一定的行政处罚。两种情况的不同导致抵押权人担保利益的保护与实现亦存在重大差异^[4]。

（一）矿业权人可以获得一定的补偿、赔偿或者相应的款项

矿业权人被兼并重组、矿产被压覆，或者矿业权被征收等导致矿业权全部或部分灭失，或者颁发许可证的国土资源主管部门无权或越权发证，或者发证机关工作人员违法发证，导致许可证被撤销、矿业权灭失，则矿业权人往往会从政府或第三人处获得相应的赔偿或补偿。当然，如果矿业权抵押过程中，亦就此办理了相应的保险，在矿业权灭失符合保险合同约定支付保险金时，也存在矿业权人获取一定保险金的可能。在此情况下，不仅债权人对矿业权的灭失没有过错，矿业权人往往也没有过错，故应该给予抵押权人相应的法律保护，因此《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十七条做了规定，即“矿业权抵押期间因抵押权人被兼并重组或者矿床被压覆等原因导致矿业权全部或部分灭失，抵押权人请求就抵押人因此获得的保险金、赔偿金或者补偿金等款项优先受偿或者将该款项予以提存的，人民法院应予支持。”

（二）矿业权人无法获得一定的补偿、赔偿或者相应的款项

对于因矿业许可证期满，矿业权人未办理延续或者主管部门不予延续，以及因矿业权人违法违规导致许可证被吊销、注销等情形下的矿业权灭失。矿业权人也往往难以从政府或第三人处获得补偿或赔偿，此时抵押权人的抵押权益将无法得到充分保障。因此，需要抵押权人在接受抵押权时，事先应详细了解矿业权许可证的有效期限，将主债务期限限制在许可证有效期内。另外，还需要尽可能对矿业权人违法违规行为进行监控，避免出现因违法违规被吊销许可证的情形，否则抵押权人很可能需要承担抵押权灭失的法律风险。

结尾：

通过前文梳理，可见作为一项重要的矿业权流转制度，有关矿业权抵押的法律法规比较笼统，可操作性不强，仅仅是散见于一些法律效力比较低的行政法规、部门规章和司法解释之中。因此，我们希望在本次《矿产资源法》修订之际，能够全面构建矿业权抵押的法律制度。如尽快建立全国统一的矿业权抵押登记制度，在现有的矿业主管部门下设立统一的矿业权登记机构，专门负责办理各项矿业权登记事项；逐步建立和完善我国的矿业权信息披露系统，降低矿业权信息披露成本和增强矿业权信息披露管制，解决矿业权抵押相关方的信息不对称性的难题，建立矿业权抵押风险补偿机制等。

参考文献：

[1]可参考（2016）最高法民终605号

[2]最高人民法院环境资源审判庭著《矿业权司法解释理解与适用》

[3]参考案例（2018）最高法民终820号。

[4]余日红、陈鑫等著：《矿产资源及矿业权纠纷实务焦点问题案例精析》，法律出版社2020年版，第170页

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