新冠肺炎疫情下对环境污染责任保险的考虑

2020-02-20

一、引言和环境污染责任保险概况

在新冠肺炎防治的大背景下，医院特别是重点地区的医院会有大量的医疗废物产生。根据《医疗废物分类目录》，新冠肺炎防护用的口罩、防护服、被病人血液、体液、排泄物污染的物品、一次性使用卫生用品、一次性使用医疗器械、医疗机构收治的隔离传染病病人或者疑似传染病病人产生的生活垃圾、病原体的培养基、标本和菌种、毒种保存液等属于感染性废物^[1]。这些医疗废物处理就成了一个重要问题，这些医疗废物有可能对环境造成影响。新冠肺炎出现初期，国家卫健委办公厅制订发布了《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情期间医疗机构医疗废物管理工作的通知》，明确了疫情期间对产生的医疗废物从源头进行严格管控。生态环境部印发《新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗废物应急处置管理与技术指南（试行）》（以下简称《指南》），指导各地及时、有序、高效、无害化处置肺炎疫情医疗废物，规范肺炎疫情医疗废物应急处置的管理与技术要求。医疗废物的处理可能涉及到环境保护问题，这就使人联想到环境污染责任保险问题。

“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”。“绿水青山就是金山银山”。环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。该险种起源于工业化国家，在主要工业发达国家已经比较成熟，又称绿色保险。

我国《环境保护法》第57条规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险”。《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发【2011】35号）第3条第（13）款规定：“健全环境污染责任保险制度，开展环境污染强制责任保险试点”。为此，环境保护部和原保监会还专门发布了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（环发【2013】10号），就环境污染强制保险工作的重要意义、试点范围企业（包括涉重金属企业、按地方有关规定已被纳入投保范围的企业、其他高环境风险企业）、合理设计环境污染强制责任保险条款和费率、健全环境风险评估和投保程序、建立健全环境风险防范和污染事故理赔机制、强化信息公开、完善促进企业投保的保障措施等做出规定。各地方也陆续将环境污染责任保险写入地方条例、规章，用于环境污染责任保险的强化和落实。2018年5月7日，生态环境部召开生态环境部部务会议，审议并原则通过《环境污染强制责任保险管理办法(草案)》。随着环境污染责任保险试点的陆续推进，地方也不断出现了环境污染责任保险的保单和理赔实践，可以说，环境污染责任保险对于推动我国的环境保护工作做出了重要贡献。

二、医疗废物的处理以及可能涉及的环保问题

《传染病防治法》将新冠肺炎规定为乙类传染病。《传染病防治法》第3条规定：本法规定的传染病认为甲类、乙类和丙类，其中乙类传染病就包括新型冠状病毒感染的肺炎、传染性非典型肺炎。

那么，什么是医疗废物？对此，《医疗废物管理条例》第2条规定：“本条例所称医疗废物，是指医疗卫生机构在医疗、预防、保健以及其他相关活动中产生的具有直接或者间接感染性、毒性以及其他危害性的废物。”根据相关规定，医疗废物属于危险废物，该废物的处理实行许可证制度。因此，医疗废物的处理主体不仅包括各大医院，还包括根据许可处理医疗废物的企业。

医疗废物必须经过严格的处理，方能进行排放。这方面的法律、法规和规范等有《传染病防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《医疗废物管理条例》、《危险废物经营许可证管理办法》、《医疗废物集中处置技术规范（试行）》等。《传染病防治法》第27条规定：“对被传染病病原体污染的污水、污物、场所和物品，有关单位和个人必须在疾病预防控制机构的指导下或者按照其提出的卫生要求，进行严格消毒处理；拒绝消毒处理的，由当地卫生行政部门或者疾病预防控制机构进行强制消毒处理。”第39条规定：“医疗机构对本单位内被传染病病原体污染的场所、物品以及医疗废物，必须依照法律、法规的规定实施消毒和无害化处置。”

同时，《医疗废物管理条例》第3条规定：“医疗卫生机构收治的传染病病人或者疑似传染病病人产生的生活垃圾，按照医疗废物进行管理和处置。”第7条规定：“医疗卫生机构和医疗废物集中处置单位，应当建立、健全医疗废物管理责任制，其法定代表人为第一责任人，切实履行职责，防止因医疗废物导致传染病传播和环境污染事故。”第16条规定：“医疗卫生机构应当及时收集本单位产生的医疗废物，并按照类别分置于防渗漏、防锐器穿透的专用包装物或者密闭的容器内。医疗废物专用包装物、容器，应当有明显的警示标识和警示说明。医疗废物专用包装物、容器的标准和警示标识的规定，由国务院卫生行政主管部门和环境保护行政主管部门共同制定。”第20条规定：“医疗卫生机构产生的污水、传染病病人或者疑似传染病病人的排泄物，应当按照国家规定严格消毒；达到国家规定的排放标准后，方可排入污水处理系统。

随着近几年从国家到公众层面环保意思的增强，不难发现，全国多地多家医院被环境保护部门开出罚单，常见的医院被处罚的情况包括：医院配套建设的环境保护设施未被验收、建设项目即投入生产和使用；污水排放物超过国家或地方规定的水污染排放标准等。处罚依据包括：《建设项目环境保护管理条例》、《水污染防治法》等^[2]。另有一医院因为排放的废水中粪大肠菌群9200MPN/L(标准为500MPN/L)超标17.4倍，被环保部门处罚，处罚依据是《医疗废物处理条例》^[3]。

从行政执法层面来看，医疗废物似乎已经涉及到环保问题，那么，从法律层面，医疗废物在某些情况下是否构成环境污染？《医疗废物管理条例》第7条已经提及到环境污染事故。再让我们回归到《环境保护法》本身。《环境保护法》第2条规定:“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”那么，对于哪种情况和情形构成对环境的污染和破坏，换言之，判断构成环境污染和破坏的标准是什么？《环境保护法》第15条规定：“国务院环境保护主管部门制定国家环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准；对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。地方环境质量标准应当报国务院环境保护主管部门备案。国家鼓励开展环境基准研究。”《环境保护法》第16条规定：“国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。地方污染物排放标准应当报国务院环境保护主管部门备案。”第42条规定：“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。”因此，从《环境保护法》的规定来看，如果医疗废物未经依法处理，在未达到污染物排放标准的情况下，有可能构成环境污染。当然，从技术层面，环境质量标准和污染物排放标准，需要单行法律，甚至部门和地方法规落实、完善。

三、医疗废物环保风险防控以及与保险的契合

既然医疗废物可能涉及到环保风险，那么在某些特殊时期，这种风险可能更大，就涉及到医疗废物环境风险的防控问题。环境污染问题需要保险来对接，不仅体现在风险的防止、管理，在出险后的处理上以及污染责任的承担(赔付能力)方面，也需要保险的参与。比如某地造纸厂和化工厂排放污水污染水库，造成养殖户较大损失一案，法院判决污染者承担赔偿责任，但因污染者缺乏赔付能力，最后只能省政府拨付款项补偿给养殖户。

我们注意到有医院公开招标采购环境污染责任保险（如前所述，医疗废物的处理主体除了医院，还包括被许可的企业）。我们查询了中国保险行业协会公布的环境污染责任保险条款^[4]。在该条款下，保险人承保的保险责任为“在保险期间或保险合同载明的追溯期内，被保险人在被保险场所的区域范围内从事保险单载明的业务时，因突发意外事故，导致污染损害，并由此造成第三者的损失，由第三者在保险期间内首次向被保险人提出损害赔偿请求，依照中国法律应由被保险人承担的经济赔偿责任。保单赔偿的损失主要包括如下几部分：（一）第三者因污染损害遭受的人身伤亡或直接财产损失；（二）第三者根据环境保护相关法律、法规或行政命令对污染物进行清理发生的合理必要的清理费用。（三）被保险人为了控制污染物的扩散，尽量减少对第三者的损害，或为了抢救第三者的生命、财产所发生的合理必要的施救费用。

保险公司的环责险条款不尽一致，我们也看到过另一个保险公司（假定称为A公司）的条款，其赔偿责任以“发生地县级以上环境保护主管部门或其授权的机构依法认定为环境污染事故”为前提。对比中国保险行业协会公布的条款与A公司的条款，可以发现，A公司的保险条款要求被保险人的行为（包括作为和不作为）具有违法性，具体而言，需要被保险人的行为被环境主管部门依法认定为环境污染事故。反之，如果被保险人的行为没有被认定为违法性（比如，没有违反法律或行政主管部门批准的排污标准），即便该行为对第三人造成了损害，根据A公司的保险条款，有可能不属于保险责任。

以上这是根据保险条款对保险责任所做的分析。那么，就民事责任而言，如果排污符合规定标准，但给第三人造成损害，排污者是否应承担赔偿责任。对此有不同的观点，有的观点认为，侵权责任自然应当以行为违法性为前提。也有观点认为，“国家或者地方规定的污染物排放标准，只是环保部门决定排污单位是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据，而不是确定排污单位是否承担赔偿责任的界限。”^[5]《侵权责任法(草案)》（二次审议稿）曾在第65条规定：“排污符合规定标准，但给他人造成损害的，排污者应当承担相应的赔偿责任。”^[6]第二种观点采取的是行政处罚责任和民事责任构成独立的原则。

但《侵权责任法》第5条规定，其他法律对侵权责任另有特别规定的，依照其规定，即，如果单行法规定排污超标才构成污染时，有可能也要考虑单行法的规定来判断侵权责任的构成。但就保险合同而言，其属于商事合同，投保人可以与保险人就保险条款进行具体协商。理想情况下，甚至可以做到根据投保人或者被保险人的需求量身定制。

四、结语

鉴于目前新冠肺炎的爆发，医疗废物的处理也到了爆发期。新冠肺炎之后，医院以及被许可的企业对医疗废物的处理也应进入更规范、更安全的常态化管理。新冠肺炎给我们的生活带来了考验和洗礼，但同时也会促使我们冷静、反思和优化我们的生活。保险是生活当中一个很小的方面，但又是管理和分散风险不可或缺的一个方面。保险可以更活跃的参与到社会治理中。理想状态下，保险应该无处不在，只有想不到，没有保险覆盖不到的地方。我国的保险行业应该创新保险思路，适当借鉴国外优秀保险产品，从“赔付式”到“预防式”转变。而各民事主体在管理控制风险的同时，也应该考虑将保险作为风险防控的重要手段，让保险更好的服务于我们的生活。在环保问题日益突出和迫切的今天，保险也就显得更为必要和重要。

文中备注

[1]《医疗废物分类目录》由国家卫生和计划生育委员会发布，医疗废物分为感染性废物、病理性废物、损伤性废物、药物性废物和化学性废物。

[2]https://mp.weixin.qq.com/s?src=11&timestamp=1581579572&ver=2155&signature=OIHa09ugDji1l9Esuz9Db7-CFON0pubbIW0v5dIMkAupHwazQNQ6A2gAz694tAjOK5Pqey6DOpLQ3T3JkhCZk8CDSoemI*mk-Hgc6KpgxVqQnTyN0rG60oenG45RdiUR&new=1

[3]https://mp.weixin.qq.com/s?src=11&timestamp=1581579572&ver=2155&signature=DZbbUJAn1RFhsMey39TJbqhT34wVzAYmUgtU1bN4IJLhLzXRt-RD8bwOnpwdO8k6QnV*nPGQhMGjqSUFxYI8SYT4ut97sPazhKIVc760rQAdvm8sHZWO5pjhVihE0iuz&new=1

[4]http://www.iachina.cn/col/col7069/index.html

[5]国家环保局1991年10月10日针对湖北省环保局请示做出的《关于确定环境污染损害赔偿问题的复函》。

[6]《中华人民共和国侵权责任法条文理解与适用》第458页，最高人民法院侵权责任法研究小组编著，人民出版社出版。

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